Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3941/2015 i dr. od 18. travnja 2023. i dva izdvojena mišljenja sudaca — dio 1/4
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
830
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 18. travnja 2023. donio je
ODLUKU
I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 103/15., 98/19. i 47/20.) te se ukidaju:
– članak 54. stavak 4., članak 58., članak 59., članak 61. stavci 3., 4. i 5., članak 84. stavak 4., članak 95. stavak 3., članak 98. stavak 2., članak 108. stavak 3. u dijelu koji glasi: »što je ostvarivanje osobnih odnosa s djetetu bliskim osobama«, članak 124. stavak 2. u dijelu koji glasi: »ili djetetu bliske osobe«, članak 130. stavak 4., članak 160., članak 171. točka 5., članak 190. stavak 1. točka 1. u dijelu koji glasi »ili svojim ponašanjem pokazuje nezainteresiranost za dijete«, članak 234. stavak 2., članak 258. točka 5. u dijelu koji glasi: »različitog ili«, članak 320. stavak 3., članak 360. stavak 3., članak 418. stavak 1. u dijelu koji glasi: »ako posumnja«.
II. Odredbe ili dijelovi odredaba Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 103/15., 98/19. i 47/20.) iz točke I. izreke ove odluke prestaju važiti 31. prosinca 2023.
III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.
i
RJEŠENJE
I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom sljedećih odredaba Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 103/15., 98/19. i 47/20.):
– članka 2., članka 3. stavka 2., članka 9., članka 11. stavaka 1., 2. i 3., članka 14. stavaka 3. i 4., članka 26. stavka 2., članka 32., članka 37. stavka 2., članka 43., članka 45., članka 46. stavaka 1., 2. i 7., članka 49. stavaka 1. i 2., članka 51. točke 2., članka 63. stavka 1. točke 3. i stavka 2., članka 64. stavaka 1. i 2., članka 65. stavaka 4. i 5., članka 68. stavka 2., članka 69. stavka 6., članka 71. točke 3., članka 82., članka 84. stavka 5., članka 85., članka 88., članka 90., članka 94., članka 95. stavka 2., članka 100., članka 104. stavaka 2., 3. i 4., članka 105. stavaka 3., 4. i 5., članka 106., članka 107. stavka 1., članka 109., članak 110. stavka 3., članka 111. stavka 2., članka 114. stavka 1., članka 117. stavaka 2. i 3., članka 119., članka 121. stavka 2., članka 122., članka 123., članka 124. stavaka 3., 4., 5., 6., 7. i 8., članka 125. stavka 3., članka 126., članka 129., članka 134., članka 137. stavka 4., članka 138. stavka 4., članka 141. stavka 4., članka 143., članka 152., članka 154., članka 155., članka 157. stavka 1., članka 163., članka 165. stavka 1., članka 166. stavka 5., članka 169., članka 170., članka 171. točaka 2. i 3., članka 174. stavka 1., članka 175. stavka 1., članka 176. stavka 1., članka 212. stavka 5., članka 224., članka 225. stavka 3., članka 227., članka 235. stavka 3., članka 236. stavaka 5. i 7., članka 240., članka 241. stavka 1. točke 3., članka 247. stavaka 3., 4. i 7., članka 278. stavka 2., članka 279. stavka 1., članka 280., članka 283. stavaka 1. i 2., članka 288. stavka 2., članka 290. stavaka 1., 2., 3. i 4., članka 291. stavka 1., članka 305. stavaka 3. i 4., članka 312., članka 314. stavka 2., članka 320. stavka 2., članka 321. stavka 4., članka 322. stavka 1. točke 2., članka 323. stavka 3., članka 325. stavka 1., članka 326., članka 327. stavaka 2. i 3., članaka 331. – 344., članka 358., članka 360. stavka 1., članka 369., članka 373., članka 408. stavka 2., članka 416. stavka 2. točke 1., članka 417. stavaka 2. i 3., članka 418. stavka 1. točke 2. i stavka 2., članka 433. točke 6., članaka 456. – 458., članaka 461. – 469., članka 478., članka 491. stavka 4., članka 526., članka 534. stavka 3., članka 560., članka 561. i članka 562., kao i Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 103/15., 98/19. i 47/20.) u cijelosti.
II. Obustavlja se postupak u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 544. – 550. Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 103/15., 98/19. i 47/20.).
III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazloženje odluke
I. DONOŠENJE I SADRŽAJ OBITELJSKOG ZAKONA
1. Hrvatski sabor donio je na sjednici održanoj 18. rujna 2015. Obiteljski zakon, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 103 od 28. rujna 2015. (u daljnjem tekstu: ObiZ/15).
Zakon o izmjenama Obiteljskog zakona donesen je 2. listopada 2019. i objavljen u »Narodnim novinama« broj 98 od 16. listopada 2019. (u daljnjem tekstu: Zakon o izmjenama ObiZ-a/15).
1.1. Prestanak važenja Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 75/14. i 5/15.; u daljnjem tekstu: ObiZ/14) i stupanje na snagu ObiZ-a/15, propisani su člancima 561. i 562. ObiZ-a/15, koji glase:
»Članak 561.
Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Obiteljski zakon (‘Narodne novine’, br. 75/14. i 5/15.).
Članak 562.
Ovaj Zakon objavit će se u ‘Narodnim novinama’, a stupa na snagu 1. studenoga 2015.«
A. DONOŠENJE OBITELJSKOG ZAKONA
2. Vlada Republike Hrvatske, aktom klasa: 022-03/15-01/54, urbroj: 50301-04/12-15-6 od 3. rujna 2015., uputila je Hrvatskom saboru Konačni prijedlog ObiZ-a/15.
Za taj se prijedlog u nastavku koristi kratica: P.Z.E./847.
2.1. U točki I. obrazloženja P.Z.E.-a/847, naziva »Razlozi zbog kojih se zakon donosi«, Vlada je obrazložila razloge i kronologiju izmjena i dopuna obiteljskog zakonodavstva. Uvodno je u obrazloženju navela nedostatke primjene Obiteljskog zakona (»Narodne novine« broj 116/03., 17/04., 136/04., 107/07., 57/11., 61/11. i 25/13.; u daljnjem tekstu: ObiZ/03) te razloge zbog kojih je donesen ObiZ/14. U nastavku, Vlada je detaljno iznijela ratio legis ObiZ-a/14 i njegove učinke u praktičnoj primjeni te se posebno osvrnula na rješenje Ustavnog suda broj: U-I-3101/2014 i dr. od 12. siječnja 2015. (»Narodne novine« broj 5/15.; u daljnjem tekstu: rješenje od 12. siječnja 2015.), kojim je Ustavni sud pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti ObiZ-a/14 s Ustavom te privremeno obustavio izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi ObiZ-a/14. Zaključno, navela je razloge i svrhu zbog kojih je predložila ObiZ/15.
1) ObiZ/03 i razlozi za donošenje ObiZ-a/14
2.2. U obrazloženju je Vlada navela da je iz Strategije razvoja socijalne skrbi u Republici Hrvatskoj 2011. – 2016. godine jasno proizašla činjenica da primjena ObiZ-a/03, koji je od njegovog donošenja više puta noveliran, nije riješila brojne pravne i institucionalne pretpostavke koje jamče punu zaštitu djece i osoba pod skrbništvom, što je podrazumijevalo reformu obiteljskog zakonodavstva i njegovo usklađivanje s međunarodnim standardima, posebno onim sadržanim u Europskoj konvenciji o ostvarivanju dječjih prava (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 1/10.), Konvenciji Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 6/07. i 5/08. – ispravak), presudama Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) i Preporukama Vijeća Europe. U tu je svrhu, navodi Vlada, tadašnje Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti osnovalo Radnu skupinu za izradu Analize učinaka primjene Obiteljskog zakona, koja je istaknula da obiteljsko zakonodavstvo zbog složenosti građe zahtijeva znatnije normativne zahvate, kao i prilagodbu tijela za buduću primjenu propisa uz osiguranje ne samo organizacijskih nego i financijskih i kadrovskih pretpostavki. Vlada je dalje navela kako je na nužnost poboljšanja određenih obiteljskopravnih instituta, posebice u području ostvarivanja roditeljske skrbi, susreta i druženja s djetetom, lišenja poslovne sposobnosti i posvojenja, upozorio i ESLJP u više svojih odluka donesenih protiv Republike Hrvatske u predmetima koji su se odnosili na ObiZ/03 i njegovu primjenu u praksi.
2) Donošenje ObiZ-a/14 i ratio legis ObiZ-a/14
2.3. U odnosu na ObiZ/14, stupanjem na snagu kojeg (1. rujna 2014.) je prestao važiti ObiZ/03, Vlada je navela:
»(...) Obiteljski zakon 2014. predstavlja reformu obiteljskog zakonodavstva s ciljem da se u najvećoj mogućoj mjeri sustavno unaprijedi obiteljsko-pravna zaštita djece i odraslih osoba s invaliditetom u materijalnom i procesnom dijelu, na način da se ispune međunarodno preuzete obveze Republike Hrvatske, uvaže stavovi i upute Europskog suda za ljudska prava, posebice u odnosu na Republiku Hrvatsku, te implementiraju suvremene međunarodne smjernice i preporuke, uzimajući pritom u obzir mogućnosti kojima Republika Hrvatska u ovom trenutku raspolože. Obiteljski zakon 2014. uveo čitav niz novina u područje obiteljsko-pravne zaštite djece i odraslih osoba s invaliditetom.«
Nastavno, Vlada je pojasnila da je ObiZ-om/14, između ostalog, uređena odgovornost bračnih drugova za obveze trećim osobama, to jest da je definirana pojedinačna i samostalna te solidarna odgovornost bračnih drugova, uveden novi institut obiteljskog doma i dva potpuno nova instrumenta: obvezno savjetovanje prije pokretanja postupka za razvod braka i drugih postupaka u vezi s djecom te obiteljska medijacija. Također, uputila je na to da je ObiZ-om/14 proširena definicija izvanbračne zajednice i njezini učinci, dok je u području odnosa roditelja i djece te mjera za zaštitu prava i dobrobiti djece dopušteno priznanje mrtvorođenog djeteta ili djeteta koje je umrlo za vrijeme poroda. Nadalje, istaknula je da su u taj zakon unesene i odredbe o utvrđivanju majčinstva i očinstva djeteta začetog medicinski pomognutom oplodnjom, zatim da je regulirana poslovna sposobnost djeteta starijeg od petnaest godina koje je zaposleno, da su njime institut i sadržaji roditeljske skrbi uređeni »na jednom mjestu« te da je uveden novi institut – mirovanje ostvarivanja roditeljske skrbi, dok je napušten institut stjecanja poslovne sposobnosti odlukom suda kada je dijete starije od šesnaest godina postalo roditelj.
U obrazloženju P.Z.E.-a/847, Vlada je posebno istaknula da je ObiZ-om/14, u skladu s obvezama koje su preuzete Europskom konvencijom o ostvarivanju dječjih prava, uvedena obveza posebnog skrbnika djetetu u postupku razvoda braka pokrenutog tužbom i u postupku donošenja odluke koja zamjenjuje pristanak na posvojenje. Pojasnila je da je uvedena mogućnost da za skrbnika bude imenovano i više od jedne osobe te da je, »radi praktičnosti obavljanja skrbništva«, omogućeno imenovanje zamjenika skrbniku, čime se može spriječiti »zastoj« u obavljanju poslova skrbnika.
Također je predlagateljica zakona istaknula da je ObiZ-om/14 uvedena i zakonska obveza poštovanja izraženih stavova i želja štićenika, te je omogućeno svakoj osobi da, u vrijeme postojanja poslovne sposobnosti, imenuje osobu koju bi željela imati za skrbnika, čime je u hrvatski pravni sustav uveden institut anticipiranih naredbi. U cilju da se omogući provedba instituta posebnog skrbništva za djecu i posebnog skrbništva za odrasle osobe, Vlada je dodala da je osnovan Centar za posebno skrbništvo, kao samostalna i neovisna ustanova koja je upisana u sudski registar.
Nadalje, istaknula je da su ObiZ-om/14 unesene određene izmjene i na području uzdržavanja – obveza bake i djeda da uzdržavaju unuče te obveza punoljetnog unučeta da uzdržava baku i djeda ako oni to sami nisu u mogućnosti i ako su oni njega uzdržavali kad je to bilo potrebno, kao i zakonska obveza izrade smjernica (tablica) o visini uzdržavanja djece.
U odnosu na postupak pred sudom, navela je da je ObiZ-om/14, između ostalog, uređeno pitanje objavljivanja sudskih odluka u obiteljskim stvarima, te stvarima lišenja i vraćanja poslovne sposobnosti na e-oglasnoj ploči suda, kao i pitanje komunikacije suda i centra za socijalnu skrb odnosno drugih državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima. Dalje, Vlada je naglasila da je ObiZ-om/14 izrijekom propisano da je dijete stranka u svim postupcima pred sudom u kojima se odlučuje o njegovim pravima i interesima, te da je definirana postupovna sposobnost djeteta. Istaknula je da je definirana i dužnost suda da djetetu, radi ostvarenja njegovih prava i interesa, omogući izražavanje mišljenja u obiteljskim stvarima te je propisana procedura davanja mogućnosti i utvrđivanja mišljenja djeteta.
Vlada je ukazala da su ObiZ-om/14 propisane posebne izvanparnične procedure (sporazumni razvod braka, postupci u vezi s odobravanjem plana o roditeljskoj skrbi, postupci u pogledu raspravljanja i odlučivanja o svim pitanjima koja se tiču djeteta uz bračne sporove – primjerice, s kojim će roditeljem dijete stanovati, ostvarivanje osobnih odnosa s drugim roditeljem i slično), zatim da je dopuštena tzv. »izvanredna revizija« protiv drugostupanjskih odluka o roditeljskoj skrbi te da je propisan novi izvanparnični postupak radi odobravanja plana o zajedničkoj roditeljskoj skrbi.
Nastavno, navela je da su ObiZ-om/14 uređeni i posebni postupci ovrhe i osiguranja, među kojima posebnu važnost imaju privremene mjere s kojim će roditeljem dijete stanovati, prebivalište djeteta i ostvarivanje osobnih odnosa s djetetom.
Zaključno, o razlozima donošenja i ciljevima koji su se ObiZ-om/14 željeli postići, Vlada je navela:
»Obiteljski zakon 2014. usmjeren je prema postizanju značajnih koraka ponajprije prema jačoj i efikasnijoj zaštiti prava djeteta i odraslih osoba s invaliditetom koje se nisu u stanju same brinuti o sebi. Predmetnim Zakonom djeci, roditeljima i drugim članovima obitelji s jedne strane pruža više slobode i autonomije u odlučivanju o pitanjima koja su bitna za njihov obiteljski život, a s druge strane članovima obitelji država pruža znatno više konkretne suradnje, pomoći i potpore prilikom donošenja vlastitih odluka, ostvarivanja priznatih prava, odnosno postizanja ‘obiteljskih sporazuma i planova o zajedničkoj roditeljskoj skrbi’. Istodobno, u slučajevima u kojima bi roditelji i drugi članovi obitelji svoje pravo na autonomno i slobodno odlučivanje koje im se jamči, zloupotrebljavali, tada bi primjenom novih mehanizama obiteljsko-pravne zaštite trebali biti brzo, efikasno i primjereno sankcionirani.
Obiteljski zakon 2003. je Obiteljskim zakonom 2014. u pojedinim odredbama i rješenjima ponešto izmijenjen, negdje je nadograđen, a negdje su njegova rješenja zamijenjena novim, suvremenijim rješenjima po uzoru na međunarodne smjernice i preporuke te njemačka, austrijska i druga suvremena europska rješenja, pri čemu se nastojalo ne dirati u ona rješenja koja se do sada nisu pokazala suvišna ili manjkava. Konačno, jedno od ciljeva Obiteljskog zakona 2014., čuvajući ujedno hrvatske tradicijske vrijednosti, jest i približavanje hrvatskog obiteljsko-pravnog sustava suvremenim europskih sustavima.
Ukratko, Obiteljski zakon 2014. predviđa usklađivanje s međunarodnim dokumentima (Direktivom vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. ... i Direktivom 2011/93/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. (...)
Također, predmetnim Zakonom uvaženi su stavovi i upute Europskog suda za ljudska prava, posebice u odnosu na Republiku Hrvatsku (...) Osim toga, predmetnim Zakonom implementiraju se suvremene međunarodne smjernice i preporuke, uzimajući pritom u obzir mogućnosti kojima Republika Hrvatska u ovom trenutku raspolaže.
(...)
U samo četiri mjeseca primjene Zakona uočeni su znatni pozitivni učinci (...) Ocjena je da je upravo mogućnost postizanja Plana o zajedničkoj roditeljskoj skrbi kroz postupak obveznog savjetovanja i obiteljske medijacije, kao i dostupnost jasnih smjernica i primjera za popunjavanje plana... dovela do znatnog povećanja broja razvoda u kojima roditelji ipak uspijevaju mirnim putem postići sporazum o izvršavanju roditeljske skrbi i na taj način spriječiti dodatnu traumatizaciju djece kroz dugotrajne sudske postupke.
Nadalje, s Obiteljskim zakonom 2014. usklađen je čitav niz propisa koji su naknadno doneseni: Zakon o životnom partnerstvu osoba istog spola..., Zakon o privremenom uzdržavanju..., Zakon o udrugama... i dr.«
3) Osvrt Vlade na rješenje Ustavnog suda
od 12. siječnja 2015.
2.4. U obrazloženju P.Z.E.-a/847, u vezi s rješenjem od 12. siječnja 2015., Vlada je navela:
»Dana 12. siječnja 2015. godine Ustavni sud... donio je Rješenje U-I-3101/2014... kojim je pokrenut postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Obiteljskog zakona 2014. (...)
Ustavni sud u obrazloženju navedenog Rješenja ni na koji način nije ocijenio osnovanost navoda iz prijedloga za ocjenu ustavnosti predlagatelja, već je isključivo uzimajući u obzir mnogobrojnost i složenost prigovora koje je u postupku dužan ispitati, a radi opsežnosti i osjetljivosti pitanja te činjenice da će radi rješavanja predmeta biti potrebno detaljno ispitati relevantnu praksu Europskog suda za ljudska prava te praksu ustavnih sudova drugih država Europske unije, donio navedeno Rješenje kojim je u primjeni ostavio Obiteljski zakon 2003. te na taj način blokirao primjenu instituta koji su u Obiteljskom zakonu 2014. predstavljali značajan pozitivni pomak u zaštiti prava najranjivijih skupina društva sukladno razini zaštite koja postoji u drugim državama članicama.
Predmetnim Rješenjem Ustavnog suda nije ni na koji način riješeno pitanje pojedinačnih akata (sudskih odluka, rješenja, pojedinačnih akata koje donose druga nadležna tijela) koji su doneseni i postali pravomoćni i izvršni na temelju Obiteljskog zakona 2014., odnosno nije ni na koji način riješeno pitanje prava koja su stečena pravomoćnim i ovršnim pojedinačnim aktima koji su doneseni primjenom Obiteljskog zakona 2014.
(...)
Predmetnim Rješenjem Ustavnog suda dovedena je u pitanje pravna sigurnost u gore opisanom dijelu, te su, između ostalog, najugroženije skupine društva, poput djece i osoba s invaliditetom ostale bez adekvatne razine zaštite njihovih prava koja im je zajamčena Obiteljskim zakonom 2014. kroz čitav niz instituta poput instituta neovisnog i nepristranog posebnog skrbnika zaposlenika Centra za posebno skrbništvo... te kroz ukidanje potpunog lišenja poslovne sposobnosti te implementiranja stajališta Europskog suda... koja su iznesena u nizu presuda koje su u prethodnom razdoblju donesene u predmetima protiv Republike Hrvatske.
Ujedno, predmetnim Rješenjem Ustavnog suda stvorena je pravna nesigurnost koja se ogleda u činjenici da trenutno u Republici Hrvatskoj na neki način postoje dva obiteljska zakona (Obiteljski zakon 2003. i Obiteljski zakon 2014.) koja potpuno različito uređuju velik broj instituta. (...)
(...)
Potrebno je napomenuti da iz pojedinih podnesenih prijedloga za ocjenu ustavnosti, povodom kojih je i doneseno spomenuto Rješenje Ustavnog suda proizlazi da su pojedine odredbe Obiteljskog zakona 2014. u nekim dijelovima eventualno nedovoljno jasne, te u tom smislu postoji prostor da se manjim jezičnim i izričajnim doradama otklone dvojbe i nejasnoće koje su se pojavile u njegovom tumačenju kako ne bi došlo do manifestacije pravne nesigurnosti u vidu različite primjene, odnosno nejednakog tumačenja pojedinih normi.
Budući da je u točki 769. obrazloženja Rješenja Ustavnog suda navedeno da je za djelotvornu provedbu ovoga Rješenja u praksi nadležna Vlada... predlaže se donošenje predloženog zakona radi zadržavanja minimalne razine pravne sigurnosti i zaštite prava i dobrobiti djeteta i osoba s invaliditetom koja je postignuta usvajanjem Obiteljskog zakona 2014.«
4) Razlozi za donošenje ObiZ-a/15 i ratio legis ObiZ-a/15
2.5. U točki II. obrazloženja P.Z.E.-a/847, naziva: »Pitanja koja se zakonom rješavaju«, Vlada je navela:
»Predloženim zakonom definirat će se instituti koje je sadržavao i Obiteljski zakon 2014., a koji predstavljaju odgovarajuću razinu pravne zaštite najugroženijih kategorija građana – prvenstveno djece, osoba s invaliditetom i osoba lišenih poslovne sposobnosti. (...)
Predloženi zakon načelno donosi iste pravne institute koje je definirao Obiteljski zakon 2014. uz manja izričajna usklađenja, uklanjanje suvišnih odredbi i pojašnjavanje pojedinih odredbi za koje se na temelju podnesenih prijedloga za ocjenu ustavnosti Obiteljskog zakona 2014. pokazalo da su potencijalno nedovoljno jasno normirane.
Nadalje, iako je Obiteljski zakon 2014. napustio normiranje instituta utvrđivanja majčinstva sudskim putem u slučaju kada se istovremeno ne osporava majčinstvo žene koja je upisana kao majka u maticu rođenih (ako npr. nema podatka o majci u matici), radi brojnosti prigovora koji su se naknado pojavili vezano za uklanjanje ovog instituta ocijenjeno je da, iako je rješenje koje donosi Obiteljski zakon 2014. utemeljeno na komparativnim iskustvima, društveni uvjeti u kojima se nalazimo još ne opravdavaju odstupanje od ovog ustaljenog instituta koji su prvenstveno usmjereni na ostvarivanje prava djeteta na saznanje vlastitog porijekla.
Ujedno, ovim se zakonom napušta koncepcija iz Obiteljskog zakona 2014., kojom je bila isključena mogućnost izjavljivanja bilo kakvih pravnih lijekova protiv nekih odluka koje su donosili sudovi u izvanparničnim postupcima...
S obzirom na Rješenje Ustavnog suda, odnosno na situaciju koja je nastala zbog nedefiniranja sudbine prava građana koja su stečena na temelju pravomoćnih odluka koje su donesene temeljem Obiteljskog zakona 2014., a radi standarda koje pred pravni poredak postavlja načelo pravne sigurnosti, predloženim zakonom riješit će se pitanje zadržavanja stečenih prava temeljem pravomoćnih i ovršnih odluka donesenih na temelju Obiteljskog zakona 2014.
Također, predloženim zakonom osigurat će se nastavak rada Centra za posebno skrbništvo, odnosno posebnih skrbnika koji su u njemu zaposleni kao zastupnika djece i osoba u odnosu na koje se vodi postupak lišenja poslovne sposobnosti, kako bi se spriječio sukob interesa u slučajevima u kojima pojedine postupke pokreće centar za socijalnu skrb, a zaposlenici centra su istovremeno imenovani posebnim skrbnicima u ovim predmetima.
Ujedno, predloženim zakonom potrebno je jasno normirati stavljanje izvan snage propisa koji se trenutno primjenjuju u području obiteljsko-pravne zaštite... a čija međusobna proturječnost dovodi do pravne nesigurnosti.
Ovim zakonskim prijedlogom održat će se obiteljsko-pravne zaštite djece i osoba lišenih poslovne sposobnosti na razini koja je postignuta donošenjem Obiteljskog zakona 2014. Definirat će se instituti koji su definirani Obiteljskim zakonom 2014., a koji predstavljaju pozitivan pomak u području obiteljsko-pravne zaštite djece i odraslih osoba u odnosu na Obiteljski zakon 2003., omogućit će se nastavak rada Centra za posebno skrbništvo u onom obliku u kojem je i zaživio od početka primjene Obiteljskog zakona 2014., omogućit će se nastavak rada obiteljskih medijatora kao posebno educiranih stručnjaka čiji je rad usmjeren na pružanje pomoći strankama u sporu da svoj sukob pokušaju riješiti mirnim putem i na taj način spriječit će se dodatna traumatizacija djece u dugotrajnim sudskim postupcima.
(...)
Predloženim zakonom obiteljsko-pravno zakonodavstvo uskladit će se s odredbama Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. ... i Direktivom 2011/93/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. ...
Ujedno, predloženi zakon će, na isti način kao i Obiteljski zakon 2014. osigurati implementaciju stavova i uputa Europskog suda (...)
Predloženim zakonom definirat će se zadržavanje stečenih prava temeljem pravomoćnih i ovršnih odluka koje su donesene primjenom Obiteljskog zakona 2014.«
5) Donošenje ObiZ-a/15 u Hrvatskom saboru
2.6. Rasprava o P.Z.E.-u/847 zaključena je u Hrvatskom saboru 16. rujna 2015. O toj su se točki dnevnog reda očitovali Odbor za zdravstvo i socijalnu politiku, Odbor za obitelj, mlade i sport, te Odbor za zakonodavstvo.
ObiZ/15 donesen je na 20. sjednici Hrvatskog sabora, održanoj 18. rujna 2015., većinom glasova (83 glasa »za«, 22 glasa »protiv« i 8 »suzdržanih« glasova).
Kao što je prethodno rečeno, ObiZ/15 objavljen je u »Narodnim novinama« broj 103 od 28. rujna 2015., a stupio je na snagu 1. studenoga 2015. (v. točku 1.1. obrazloženja ove odluke i rješenja).
6) Zakon o izmjenama ObiZ-a/15
2.7. Zakon o izmjenama ObiZ-a/15, koji je objavljen 16. listopada 2019., a stupio je na snagu 1. siječnja 2020., sadrži četiri članka i u cijelosti glasi:
»ZAKON
O IZMJENAMA OBITELJSKOG ZAKONA
Članak 1.
U Obiteljskom zakonu (‘Narodne novine’, br. 103/15.) u članku 16. stavku 1. riječi: ‘uredu za poslove opće uprave’ zamjenjuju se riječima: ‘upravnom tijelu županije odnosno Grada Zagreba u čijem je djelokrugu obavljanje povjerenih poslova državne uprave koji se odnose na sklapanje braka (u daljnjem tekstu: nadležno upravno tijelo)’.
U stavku 2. riječi: ‘Nadležni ured’ zamjenjuju se riječima: ‘Nadležno upravno tijelo’.
Članak 2.
U članku 253. stavku 4. riječi: ‘ureda državne uprave’ zamjenjuju se riječima: ‘upravnog tijela županije odnosno Grada Zagreba’.
PRIJELAZNA I ZAVRŠNA ODREDBA
Članak 3.
Ministar nadležan za socijalnu skrb dužan je uskladiti Pravilnik o načinu vođenja očevidnika i spisa predmeta osoba pod skrbništvom, načinu popisa i opisa njihove imovine, podnošenju izvješća i polaganju računa skrbnika te sadržaju i obliku punomoći i anticipiranih naredbi (‘Narodne novine’, br. 106/14.) s odredbama ovoga Zakona u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
Članak 4.
Ovaj Zakon objavit će se u ‘Narodnim novinama’, a stupa na snagu 1. siječnja 2020.«
7) Zakon o Centru za posebno skrbništvo
2.8. Hrvatski sabor donio je 7. travnja 2020. Zakon o Centru za posebno skrbništvo, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 47 od 17. travnja 2020. i koji je stupio na snagu 25. travnja 2020. Člankom 35. tog zakona (prijelazne i završne odredbe) propisano je da danom njegova stupanja na snagu prestaju važiti odredbe članaka 544. – 550. ObiZ-a/15.
B. SADRŽAJ OBITELJSKOG ZAKONA
3. U članku 1. stavku 1. ObiZ-a/15 određen je predmet njegova uređenja. To su: brak, izvanbračna zajednica žene i muškarca, odnosi roditelja i djece, mjere za zaštitu prava i dobrobiti djeteta, posvojenje, skrbništvo, uzdržavanje, obvezno savjetovanje i obiteljska medijacija, te postupci u vezi s obiteljskim odnosima i skrbništvom.
ObiZ/15, bez prijelaznih i završnih odredaba, sadrži ukupno 550 članaka koji su, s obzirom na predmet njegova uređenja, raspoređeni u devet dijelova sljedećih naziva:
I. Uvodne odredbe (sadržaj i temeljna načela ObiZ-a/15)
II. Brak
III. Pravni odnosi roditelja i djece i mjere za zaštitu prava i dobrobiti djece
IV. Posvojenje
V. Skrbništvo
VI. Uzdržavanje
VII. Obvezno savjetovanje i obiteljska medijacija
VIII. Postupak pred sudom
IX. Centar za posebno skrbništvo.
Stupanjem na snagu Zakona o Centru za posebno skrbništvo u travnju 2020. ukinuta je glava IX. ObiZ-a/15 (članci 544. – 550.), tako da je sada zakon podijeljen u osam dijelova i sadrži 543 članka.
3.1. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ObiZ/15 uređuje obiteljsko materijalno pravo (brak, izvanbračnu zajednicu, odnose roditelja i djece, zaštitu prava i dobrobiti djece, posvojenje, skrbništvo i uzdržavanje) i obiteljsko procesno pravo odnosno postupke u vezi s obiteljskim odnosima i skrbništvom (obiteljske parnične i izvanparnične postupke, zatim posebne postupke ovrhe i osiguranja radi određivanja privremenih mjera, te postupak obveznog savjetovanja i obiteljske medijacije).
3.2. ObiZ/15 pripada skupini zakona kojima Republika Hrvatska usklađuje nacionalno zakonodavstvo s pravnom stečevinom Europske unije i pravnim aktima Vijeća Europe (članak 2. ObiZ-a/15).
II. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
A. PODACI O PREDLAGATELJIMA PRIJEDLOGA ZA POKRETANJE POSTUPKA ZA OCJENU SUGLASNOSTI ObiZ-a/15 S USTAVOM
4. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ObiZ-a/15 podnijelo je više predlagatelja (fizičkih osoba i udruga). Prijedlozi se iznose redoslijedom kako su zaprimljeni u Ustavnom sudu:
– Hrvatska odvjetnička komora, zastupana po predsjedniku Robertu Travašu (prijedlog broj: U-I-3941/2015 od 13. listopada 2015.; u daljnjem tekstu: predlagatelj HOK);
– Zdenka Monterisi iz Odvjetničkog društva Monterisi & partneri iz Splita (prijedlog broj: U-I-3944/2015 od 13. listopada 2015.; u daljnjem tekstu: predlagateljica Monterisi);
– Boro Rajić i Tomislav Kasalo, odvjetnici iz Splita (prijedlog broj: U-I-4006/2015 od 16. listopada 2015.; u daljnjem tekstu: predlagatelji Rajić i Kasalo);
– Ines Bojić, Vesna Jurički, Eleonora Katić, Ljubica Matijević Vrsaljko, Sanja Matovina Lulić, Teuta Palčić, Nataša Pećarević, Tanja Petković Gregurek, odvjetnice iz Zagreba te Udruga B.a.B.e. – Budi aktivna. Budi emancipiran iz Zagreba (prijedlog s naknadnom izmjenom prijedloga broj: U-I-4036/2015 od 20. listopada 2015.; u daljnjem tekstu: predlagateljice Bojić i dr.);
– Marin Domjanović, odvjetnik iz Zagreba (prijedlog broj: U-I-4208/2015 od 29. listopada 2015.; u daljnjem tekstu: predlagatelj Domjanović);
– Udruga »U ime obitelji«, zastupana po tadašnjem predsjedniku Draženu Vukotiću iz Zagreba (prijedlog broj: U-I-4247/2015 od 2. studenoga 2015.; u daljnjem tekstu: predlagateljica »U ime obitelji«);
– »Autonomna ženska kuća Zagreb – Žene protiv nasilja nad ženama« iz Zagreba, koju zastupa Sanja Bezbradica Jelavić, odvjetnica u Zagrebu (prijedlog broj: U-I-4812/2015 od 9. prosinca 2015.; u daljnjem tekstu: predlagateljica »Autonomna ženska kuća Zagreb«);
– Saša Čajić iz Zagreba, te njegova maloljetna djeca, zastupana po Saši Čajiću iz Zagreba kao zakonskom zastupniku (prijedlog broj: U-I-4694/2016 od 6. listopada 2016.; u daljnjem tekstu: predlagatelj Čajić);
– Branka Palac iz Zagreba (prijedlog broj: U-I-1687/2019 od 16. travnja 2019.; u daljnjem tekstu: predlagateljica Palac);
– Udruga socijalnih radnika iz Zadra, zastupana po predsjednici Ljiljani Fabac, koju zastupa Zajednički odvjetnički ured Ankica Kamber Nakićen i Nikolina Kranjčec sa sjedištem u Zadru (prijedlog broj: U-I-5592/2020 od 27. studenoga 2020.; u daljnjem tekstu: predlagateljica »Udruga socijalnih radnika«);
– Hrvatska komora socijalnih radnika, zastupana po predsjedniku Antunu Ilijašu, koju zastupa Odvjetničko društvo Rački i kolege sa sjedištem u Zagrebu (prijedlog broj: U-I-4051/2021 od 9. srpnja 2021.; u daljnjem tekstu: predlagateljica »Komora socijalnih radnika«).
4.1. Uz prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti ObiZ-a/15 s Ustavom, predlagatelji su u predmetima brojeva U-I-3941/2015, U-I-4036/2015, U-I-4247/2015, U-I-4812/2015 i U-I-4694/2016, na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavnom sudu predložili obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi ObiZ-a/15 (u daljnjem tekstu: privremena mjera).
5. U ovom postupku Ustavni sud objedinio je ispitivanje svih prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ObiZ-a/15, zaključujući da će o njima odlučiti jednom odlukom i rješenjem.
5.1. Kao što je navedeno u točki 3. obrazloženja ove odluke i rješenja, bez prijelaznih i završnih odredaba ObiZ/15 ima ukupno 550 članaka (nakon ukidanja Glave IX. zakona – 543 članka). Predlagatelji su osporili ObiZ/15 u cijelosti, a posebno ustavnost više od 140 (točno 148) članaka odnosno njihovih pojedinih stavaka, točaka, rečenica ili dijelova rečenica unutar pojedinih stavaka ili točaka (v. točku 36. obrazloženja ove odluke i rješenja).
B. PODACI O ZATRAŽENOM OČITOVANJU VLADE
6. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona Ustavni sud je dopisom broj: U-I-3941/2015 i dr. od 2. veljače 2016. zatražio od Vlade očitovanje o tome namjerava li Vlada pokrenuti postupak izmjena, dopuna ili donošenja novog obiteljskog zakona pred Hrvatskim saborom, podredno, ako ne namjerava krenuti s procedurom izmjena, dopuna ili predlaganja novog obiteljskog zakona da Ustavnom sudu, u smislu članka 42. Ustavnog zakona, dostavi očitovanje na navode prijedloga.
6.1. Očitovanjem klasa: 022-03/16-39/01, urbroj: 50301-04/12-16-4 od 17. veljače 2016. Vlada je izvijestila Ustavni sud da će, putem nadležnog Ministarstva socijalne politike i mladih, osnovati radnu skupinu stručnjaka obiteljskopravne zaštite, koji će razmotriti sve učinke koje je ObiZ/15 proizveo, nakon čega će se zauzeti stajalište o pristupanju izmjenama, dopunama odnosno izradi novog obiteljskog zakona.
6.2. Dopunom očitovanja klasa: 022-03/16-39/01, urbroj: 50301-04/12-16-5 od 13. travnja 2016. Vlada je izvijestila Ustavni sud »da namjerava, temeljem mišljenja i prijedloga Radne skupine, od 11. travnja 2016. ... pokrenuti postupak donošenja novog Obiteljskog zakona«. U dopuni očitovanja Vlade ističe se sljedeće:
»Naime, prema stajalištu Radne skupine radi se o propisu koji je nečitak, nedorađen, konfuzan, nelogičan, a u nekim situacijama (institutima) nedorečen, nepregledan, normativno preopsežan, u kojem postoje pravne praznine i kontradiktornosti, u kojem bi mnoge cjeline trebalo mijenjati, a mnogi instituti iz Zakona teško su razumljivi te izazivaju i uzrokovat će probleme u praksi, što stvara pravnu nesigurnost i štetu građanima.
Također, prema stajalištu Radne skupine, Obiteljski zakon... predstavlja zakonski tekst koji je nemoguće prepraviti, osobito jer se primjedbe i dvojbe tiču svih dijelova Zakona, pa bi najbolje rješenje, u interesu svih građana Republike Hrvatske, bilo donošenje novog Obiteljskog zakona u koji bi trebalo inkorporirati nekoliko dobrih postojećih zakonodavnih rješenja. Pritom, dobra bi polazišna osnova bio Obiteljski zakon iz 2003. godine, iz razloga pravnog kontinuiteta, uz uvažavanje europske pravne stečevine i međunarodnih obveza Republike Hrvatske, a taj budući propis bi u daleko većoj mjeri odgovarao potrebama zaštite članova obitelji.
(...)
Istovremeno, akademska zajednica, konkretno, katedre za obiteljsko pravo u Zagrebu, Splitu i Rijeci ističu nomotehničku neprihvatljivost i nejasnoće, što ima za posljedicu neprimjenjivost znatnog broja odredbi u praksi... ili su mišljenja da se radi o ishitrenim novinama koje ukazuju na neodrživost propisa, čak uz spominjanje termina ‘niske političke kulture’ ... ili sadrže tvrdnje o tome da se radi o propisu koji je prenormiran, u kojem dodatna količina odredbi samo nepotrebno opterećuje tekst. Također, ističu se primjedbe na pojedine institute... uz stajalište da u svjetlu zadatosti sistemskog zakona kao cjeline Zakon nije prihvatljiv, kao i da postojeći sustav koji postoji u praksi i njegovi mehanizmi i kapaciteti teško mogu udovoljiti svim zahtjevima Obiteljskog zakona iz 2015. godine, da je kao cjelina prevelik, nepregledan i nomotehnički nekorektan (...)
Zaključno, prema stajalištu Radne skupine sve gore navedeno, pojedinačno i u svojoj ukupnosti, govori o nesuvislosti, prenormiranosti, kontradiktornosti i neprimjenjivosti Obiteljskog zakona (Narodne novine, broj 103/15).
Slijedom navedenoga, Vlada... obavještava Ustavni sud... da namjerava, temeljem mišljenja i prijedloga Radne skupine, od 11. travnja 2016. godine... pokrenuti postupak donošenja novog Obiteljskog zakona.«
6.3. S obzirom na protek vremena, a imajući u vidu važnost ovog predmeta, Ustavni sud zatražio je od Vlade, dopisom broj: U-I-3941/2015 i dr. od 27. siječnja 2017., da ga što hitnije izvijesti o tome je li i kada pokrenut postupak za donošenje novog obiteljskog zakona te, ako jest, u kojoj je fazi taj postupak, odnosno da ga izvijesti o razlozima nepokretanja postupka. Također, Ustavni sud opetovano je pozvao Vladu na očitovanje o navodima iz ranije dostavljenih prijedloga.
6.4. Dopisom klasa: 022-03/16-39/01, urbroj: 50301-25/12-17-10 od 23. veljače 2017. Vlada je izvijestila Ustavni sud da je odlukom ministrice tadašnjeg Ministarstva socijalne politike i mladih od 18. svibnja 2016. i odlukom o ispravku odnosno izmjeni i dopuni odluke od 24. svibnja 2016. imenovana Radna skupina za izradu Nacrta prijedloga obiteljskog zakona, koja je izradila Nacrt prijedloga Iskaza o procjeni učinaka i propisa i Teze za Nacrt prijedloga obiteljskog zakona. U navedenom dopisu Vlada je zaključno navela:
»Sukladno Godišnjem planu normativnih aktivnosti za 2017. godinu, koji je Vlada... donijela 29. prosinca 2016. godine, upućivanje Nacrta prijedloga novog obiteljskog zakona u daljnju proceduru, planirano je u IV. tromjesečju 2017. godine.«
6.5. Dopisom broj: U-I-3941/2015 i dr. od 21. ožujka 2018., ponovo iz razloga proteka vremena i važnosti predmeta, Ustavni sud zatražio je od Vlade očitovanje o tome je li Nacrt prijedloga novog obiteljskog zakona upućen u daljnju proceduru te, ako jest, u kojoj se fazi nalazi. Podredno, Ustavni sud je opetovano pozvao Vladu da mu dostavi očitovanje na navode prijedloga predlagatelja.
6.6. Dopisom klasa: 022-03/18-39/08, urbroj: 50301-25/14-18-3 od 5. travnja 2018. Vlada je izvijestila Ustavni sud da su Radna skupina za izradu Nacrta prijedloga obiteljskog zakona i Ministarstvo za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku doradili Nacrt zakonskog prijedloga nakon njegovog povlačenja s javnog savjetovanja u rujnu 2017. Zaključno, Vlada je navela da je »Očekivano upućivanje Nacrta prijedloga Obiteljskog zakona u postupak utvrđivanja Vladi Republike Hrvatske... rujan 2018. godine«.
6.7. Budući da Nacrt novog obiteljskog zakona nije upućen u proceduru, Ustavni sud ponovo je dopisom broj: U-I-3941/2015 i dr. od 2. listopada 2018. pozvao Vladu da mu dostavi očitovanje na dostavljene prijedloge, upozoravajući na dotadašnji protek vremena i hitnost postupanja.
6.8. Do trenutka donošenja ove odluke i rješenja, Ustavni sud nije zaprimio očitovanje Vlade o prijedlozima predlagatelja.
S obzirom na navedeno Ustavni sud, u dijelovima obrazloženja ove odluke i rješenja gdje je to bilo potrebno, služio se razlozima Vlade iz obrazloženja Konačnog prijedloga ObiZ-a/15 (P.Z.E./847).
C. PODACI O ZATRAŽENOM OČITOVANJU PRAVOBRANITELJICE ZA DJECU
7. Dopisom broj: U-I-3941/2015 i dr. od 2. listopada 2018. Ustavni sud zatražio je na temelju članka 25. stavka 1. Ustavnog zakona od Pravobraniteljice za djecu očitovanje te ga dobio, broj: DPR-011-01/18-0031 od 23. listopada 2018. (u daljnjem tekstu: očitovanje Pravobraniteljice).
U svojem očitovanju Pravobraniteljica se ukratko načelno očitovala o problematici obiteljskopravnih odnosa, dok se u pogledu zahtjeva Ustavnog suda da se očituje na prigovore predlagatelja, pozivom na članak 4. Zakona o pravobranitelju za djecu (»Narodne novine« broj 73/17.), nije posebno očitovala, već je Ustavnom sudu dostavila očitovanja i mišljenja znanstvenice doc. dr. sc. Ivane Milas Klarić koji su ranije dostavljeni Ustavnom sudu u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti ObiZ-a/14 s Ustavom u predmetu broj: U-I-3101/2014 i dr.
D. PODACI O ZATRAŽENIM STRUČNIM MIŠLJENJIMA USTAVNOPRAVNIH STRUČNJAKA S KATEDRI ZA OBITELJSKO PRAVO PRAVNIH FAKULTETA U ZAGREBU, SPLITU, RIJECI I OSIJEKU
8. Ustavni sud zatražio je i stručna mišljenja o prigovorima svih predlagatelja od prof. dr. sc. Dubravke Hrabar, predstojnice Katedre za obiteljsko pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu (u daljnjem tekstu: PF Zagreb), prof. dr. sc. Dijane Jakovac Lozić, predstojnice Katedre za obiteljsko pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu (u daljnjem tekstu: PF Split), prof. dr. sc. Nenada Hlače, predstojnika Katedre za obiteljsko pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci (u daljnjem tekstu: PF Rijeka), i izv. prof. dr. sc. Branke Rešetar, predstojnice Katedre obiteljsko-pravnih znanosti Pravnog fakulteta u Osijeku, Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku (u daljnjem tekstu: PF Osijek).
8.1. Stručna mišljenja dostavili su PF Zagreb, PF Split i PF Rijeka, redoslijedom kako se to navodi u sljedećim točkama.
8.2. PF Zagreb dostavio je Ustavnom sudu zajedničko stručno mišljenje prof. dr. sc. Dubravke Hrabar i prof. dr. sc. Aleksandre Korać Graovac, izrađeno uz pomoć izv. prof. dr. sc. Irene Majstorović, doc. dr. sc. Anice Čulo Margaletić i doc. dr. sc. Ivana Šimovića iz studenoga 2018., zaprimljeno u Ustavnom sudu 14. studenoga 2018., o prijedlozima svih predlagatelja.
8.3. PF Split dostavio je Ustavnom sudu stručno mišljenje od 23. studenoga 2018., zaprimljeno u Ustavnom sudu 28. studenoga 2018.
8.4. PF Rijeka dostavio je Ustavnom sudu stručno mišljenje od 18. prosinca 2018., zaprimljeno u Ustavnom sudu 21. prosinca 2018.
8.5. PF Osijek Ustavnom sudu nije dostavio stručno mišljenje već je tek podneskom od 20. rujna 2019. uputio na stručno mišljenje dostavljeno u postupku ocjene ustavnosti ObiZ-a/14.
8.6. Na naknadno podneseni prijedlog predlagateljice Palac (od 16. travnja 2019.) naknadno je dobiveno očitovanje od PF Zagreb (9. svibnja 2019.) i PF Rijeka (13. svibnja 2019.).
8.7. Primljena očitovanja i stručna mišljenja smatraju se sastavnim dijelom ustavnosudskog spisa i navodit će se u ovoj odluci prema potrebi.
9. U ovom su se postupku, na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona, od glasovanja izuzeli sutkinja Ingrid Antičević Marinović, te suci Josip Leko i Davorin Mlakar.
III. MJERODAVNO PRAVO
1) Ustav
Ustav Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.)
10. Za ocjenu osnovanosti prijedloga predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti ObiZ-a/15 s Ustavom načelno su mjerodavni članci 3., 5., 14., 16., 29. stavak 1., 34. stavak 1., 35., 48. stavci 1., 2. i 4., 61., 62., 63., 64. i 134. Ustava, koji glase:
»Članak 3.
Sloboda, jednakost, ... poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, ... vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«
»Članak 5.
U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom...
(...)«
»Članak 14.
Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.
Svi su pred zakonom jednaki.«
»Članak 16.
Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«
»Članak 29.
Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela.
(...)«
»Članak 34.
Dom je nepovrediv.
(...)
Članak 35.
Svakomu se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti.«
»Članak 48.
Jamči se pravo vlasništva.
Vlasništvo obvezuje. Nositelji vlasničkoga prava i njihovi korisnici dužni su pridonositi općem dobru.
(...)
Jamči se pravo nasljeđivanja.«
»Članak 61.
Obitelj je pod osobitom zaštitom države.
Brak je životna zajednica žene i muškarca.
Brak i pravni odnosi u braku, izvanbračnoj zajednici i obitelji uređuju se zakonom.
Članak 62.
Država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvarivanje prava na dostojan život.
Članak 63.
Roditelji su dužni odgajati, uzdržavati i školovati djecu te imaju pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece.
Roditelji su odgovorni osigurati pravo djetetu na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti.
Tjelesno i duševno oštećeno i socijalno zapušteno dijete ima pravo na osobitu njegu, obrazovanje i skrb.
Djeca su dužna brinuti se za stare i nemoćne roditelje.
Država osobitu skrb posvećuje maloljetnicima bez roditelja i onima za koje se ne brinu roditelji.
Članak 64.
Dužnost je svih da štite djecu i nemoćne osobe.
Djeca ne mogu biti primljena na rad prije zakonom određene dobi niti smiju biti prisiljavana na rad koji štetno utječe na njihovo zdravlje ili ćudoređe, niti im se takav rad smije dopustiti.
Mladež, majke i osobe s invaliditetom imaju pravo na osobitu zaštitu na radu.«
»Članak 134.
Međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Njihove se odredbe mogu mijenjati ili ukidati samo uz uvjete i na način koji su njima utvrđeni, ili suglasno općim pravilima međunarodnog prava.«
2) Međunarodni ugovori
2.1. Konvencija za zaštitu ljudskih prava
i temeljnih sloboda
Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.)
11. Za ocjenu osnovanosti prijedloga predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti ObiZ-a/15 s Ustavom mjerodavni su članci 8. i 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, koji glase:
»Članak 8.
PRAVO NA POŠTOVANJE PRIVATNOG I OBITELJSKOG ŽIVOTA
1. Svatko ima pravo na poštovanje svoga privatnog i obiteljskog života, doma i dopisivanja.
2. Javna vlast se neće miješati u ostvarivanje tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira, ili gospodarske dobrobiti zemlje, te radi spriječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.«
»Članak 14.
ZABRANA DISKRIMINACIJE
Uživanje prava i sloboda koje su priznate u ovoj Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi, kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijed, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili druga okolnost.«
2.2. Konvencija o pravima djeteta
Konvencija o pravima djeteta (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 12/93. i 20/97.)
12. Za ocjenu osnovanosti prijedloga predlagatelja također je mjerodavna i Konvencija o pravima djeteta, posebno njezini članci 3., 7., 8., 9., 11., 12., 20. i 21. koji glase:
»Članak 3.
1. U svim akcijama koje se odnose na djecu, bilo da ih poduzimaju javne ili privatne ustanove socijalne skrbi, sudovi, državna uprava ili zakonodavna tijela, najbolji interes djeteta mora imati prednost.
2. Države stranke se obvezuju da će odgovarajućim zakonodavnim i upravnim mjerama osigurati takvu zaštitu i skrb djeteta kakva mu je prijeko potrebna za njegovu dobrobit, uzimajući u obzir prava i dužnosti njegovih roditelja, zakonskih skrbnika ili drugih osoba koje su za nj pravno odgovorne.
3. Države stranke će osigurati da ustanove, službe i tijela odgovorna za skrb ili zaštitu djece budu pod stručnim nadzorom i da djeluju u skladu sa standardima uspostavljenim od strane nadležnih tijela, osobito u području sigurnosti, zdravlja te broja i stručnosti osoblja.«
»Članak 7.
1. Dijete mora biti upisano u matične knjige odmah nakon rođenja i od rođenja ima pravo na ime, pravo na stjecanje državljanstva i, koliko god je moguće, pravo da zna svoje roditelje i uživa njihovu skrb.
2. Države stranke će osigurati primjenu ovih prava u skladu sa svojim domaćim zakonodavstvom i obvezama koje proizlaze iz odgovarajućih međunarodnih instrumenata u ovom području, osobito ako bi dijete drugačije ostalo bez državljanstva.
Članak 8.
1. Države stranke se obvezuju da će poštivati pravo djeteta na očuvanje svoga identiteta, uključujući nacionalnost, ime i obiteljske odnose priznate zakonom, u što se neće nezakonito miješati.
2. Kada su djetetu nezakonito uskraćene neke ili sve sastavnice identiteta, države stranke će osigurati odgovarajuću pomoć i zaštitu kako bi ono brzo uspostavilo ili obnovilo svoj identitet.
Članak 9.
1. Države stranke će osigurati da se dijete ne odvaja od svojih roditelja protiv njihove volje, osim u slučajevima kad nadležne vlasti pod sudbenim nadzorom odluče, u skladu s važećim zakonima i postupcima, da je takvo odvajanje prijeko potrebno u najboljem interesu djeteta. Takva odluka mogla bi biti krajnje potrebna u posebnom slučaju, kao što je zlouporaba ili zanemarivanje djeteta od strane roditelja, ili kad roditelji žive odvojeno, a mora se donijeti odluka o mjestu djetetova prebivališta.
2. U svakom postupku koji se vodi u skladu sa stavkom 1. ovoga članka, svim zainteresiranim strankama se mora omogućiti sudjelovanje i izjašnjavanje.
3. Države stranke će poštivati pravo djeteta koje je odvojeno od jednoga ili oba roditelja da redovito održava osobne odnose i neposredne kontakte s oba roditelja, osim ako je to u suprotnosti s njegovim najboljim interesom.
4. Kad je takvo odvajanje posljedica postupka pokrenutog od strane neke države stranke, primjerice pritvora, zatvora, progona, izručenja ili smrti jednog ili oba roditelja (uključujući i smrt koja je iz bilo kojeg razloga uslijedila dok je osoba bila pod zaštitom države), ili djeteta, država stranka će na zahtjev pružiti roditeljima, djetetu ili, ako je potrebno, drugom članu obitelji, bitne informacije o boravištu odsutnog(ih) člana(ova) obitelji, osim ako bi pružanje takve informacije moglo štetiti dobrobiti djeteta. Države stranke će nadalje osigurati da podnošenje takvog zahtjeva samo po sebi nema štetne posljedice za zainteresiranu osobu ili osobe.«
»Članak 11.
1. Države stranke će poduzeti mjere za sprječavanje nezakonitog prebacivanja i zadržavanja djece u inozemstvu.
2. U tom cilju, države stranke će promicati sklapanje bilateralnih ili multilateralnih sporazuma ili pristupanje postojećim sporazumima.
Članak 12.
1. Države stranke će osigurati djetetu koje je sposobno oblikovati svoje osobno mišljenje, pravo na slobodno izražavanje svog mišljenja o svim pitanjima koja se na njega odnose, i uvažavati to mišljenje u skladu s dobi i zrelošću djeteta.
2. U tu svrhu, djetetu se napose mora osigurati da bude, izravno ili preko posrednika, odnosno odgovarajuće službe, saslušano u svakom sudskom i upravnom postupku koji se na njega odnosi na način koji je u skladu s postupovnim pravilima domaćeg prava.«
»Članak 20.
1. Dijete koje je privremeno ili trajno lišeno obiteljske okoline, ili kojemu se zbog njegova najboljeg interesa ne može dopustiti da u njoj ostane, ima pravo na posebnu zaštitu i pomoć od strane države.
2. Države stranke će takvom djetetu osigurati zamjensku skrb u skladu sa svojim domaćim zakonodavstvom.
3. Takva skrb može, inter alia, uključivati smještaj kod hranitelja, kafalu po islamskom pravu, posvojenje ili, kad je to prijeko potrebno, smještaj u odgovarajuće ustanove za skrb o djeci. Pri razmatranju rješenja, osobita pozornost mora se posvetiti osiguranju kontinuiteta u djetetovu odgoju, kao i njegovu etničkom, vjerskom, kulturnom ili jezičnom podrijetlu.
Članak 21.
Države stranke koje priznaju i/ili dopuštaju posvojenja, osigurat će da se pri tome u najvećoj mjeri vodi računa o najboljem interesu djeteta te će:
a) osigurati da posvojenje odobravaju samo nadležna tijela vlasti, u skladu s odgovarajućim propisima i postupcima, kao i svim bitnim pouzdanim informacijama te odlučiti da li se posvojenje dopušta glede okolnosti u kojima se dijete nalazi u odnosu na roditelje, srodnike i zakonske skrbnike i, ako je potrebno, utvrditi jesu li zainteresirane strane dale obaviješteni pristanak za posvojenje nakon što su dobile odgovarajući savjet, kad je on potreban;
b) priznati međudržavno posvojenje kao zamjenski oblik skrbi za dijete, ako njegov smještaj u obitelj hranitelja ili posvojitelja nije moguće osigurati, ili se ni na koji odgovarajući način o njemu ne može skrbiti u zemlji podrijetla;
c) osigurati da dijete koje je predmet međudržavnog posvojenja uživa zaštitu i uvjete jednake onima koji postoje u slučaju unutardržavnog posvojenja;
d) poduzeti sve potrebne mjere kako bi se osiguralo da međudržavno posvojenje ne dovede do stjecanja nedopuštene materijalne koristi onih koji su u nj uključeni;
e) promicati, kad je to potrebno, ciljeve sadržane u ovom članku sklapanjem bilateralnih ili multilateralnih dogovora ili sporazuma i, u tom okviru, osigurati da postupak smještaja djeteta u drugu zemlju vode nadležne vlasti ili tijela.«
2.3. Europska konvencija o ostvarivanju dječjih prava
Europska konvencija o ostvarivanju dječjih prava (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 1/10.)
13. Za ocjenu osnovanosti prijedloga predlagatelja također je mjerodavna i Europska konvencija o ostvarivanju dječjih prava, posebno njezini članci 3. – 10. koji glase:
»Poglavlje II.
POSTUPOVNE MJERE RADI PROMICANJA OSTVARIVANJA
PRAVA DJECE
A. Postupovna prava djeteta
Članak 3.
PRAVO BITI OBAVIJEŠTEN I IZRAŽAVATI SVOJE MIŠLJENJE U POSTUPKU
Djetetu, za koje se prema unutarnjem pravu smatra da ima dovoljnu sposobnost razumijevanja, u postupku pred sudbenim tijelom koji ga se tiče, dodijelit će se, te će biti ovlašteno, zahtijevati sljedeća prava:
a) dobiti sve odgovarajuće informacije;
b) biti konzultirano i izraziti svoje mišljenje;
c) biti obaviješteno o mogućim posljedicama koje bi nastale u skladu s tako iznesenim mišljenjem i o mogućim posljedicama bilo koje odluke.
Članak 4.
PRAVO ZAHTIJEVATI IMENOVANJE POSEBNOG ZASTUPNIKA
1. U skladu sa člankom 9., dijete ima pravo zahtijevati, osobno ili posredstvom drugih osoba ili tijela, posebnog zastupnika u postupcima pred sudbenim tijelima koji se tiču djeteta kada unutarnje pravo priječi nositelje roditeljske odgovornosti da zastupaju dijete kao rezultat sukoba interesa s potonjim.
2. Države su slobodne ograničiti pravo predviđeno stavkom 1. na djecu za koju se prema unutarnjem pravu smatra da imaju dovoljnu sposobnost razumijevanja.
Članak 5.
OSTALA MOGUĆA POSTUPOVNA PRAVA
Stranke će razmotriti mogućnost dodjeljivanja djeci dodatnih postupovnih prava u odnosu na postupke pred sudbenim tijelima koji ih se tiču, posebice:
a) pravo zahtijevati da im pomaže prikladna osoba koju sami izaberu kako bi im pomogla izraziti njihovo mišljenje;
b) pravo zahtijevati, osobno ili uz pomoć drugih osoba ili tijela, imenovanje posebnog zastupnika, u odgovarajućim slučajevima odvjetnika;
c) pravo imenovati svojega vlastitog zastupnika;
d) pravo ostvarivati neka ili sva ili prava koja imaju stranke u takvim postupcima.
B. Uloga sudbenih tijela
Članak 6.
POSTUPAK ODLUČIVANJA
U postupcima koji se tiču djeteta, sudbeno tijelo, prije donošenja odluke će:
a) razmotriti raspolaže li dostatnim informacijama kako bi donijelo odluku koja je u najboljem interesu djeteta, i, kad je to potrebno, pribaviti daljnje informacije, posebice od nositelja roditeljskih odgovornosti;
b) u slučaju kad se prema unutarnjem pravu smatra da dijete ima dovoljnu sposobnost razumijevanja:
– uvjeriti se da je dijete dobilo sve odgovarajuće informacije;
– u odgovarajućim slučajevima savjetovati dijete osobno, uz isključenje javnosti ako je potrebno, neposredno ili posredstvom drugih osoba ili tijela, na način prilagođen njegovoj sposobnosti razumijevanja, osim ako to ne bi bilo u očitoj suprotnosti s najboljim interesima djeteta;
– dopustiti djetetu da izrazi svoje mišljenje;
c) pridati dužni značaj mišljenjima koja je dijete izrazilo.
Članak 7.
DUŽNOST ŽURNOG DJELOVANJA
U postupcima koji se tiču djeteta sudbeno tijelo će djelovati žurno kako bi se izbjegla nepotrebna odugovlačenja te će se omogućiti postupci koji osiguravaju brzu ovrhu donijetih odluka. U hitnim slučajevima sudbeno će tijelo biti ovlašteno, kad je to prikladno, donositi odluke koje su ovršne odmah.
Članak 8.
PODUZIMANJE RADNJI NA VLASTITI POTICAJ
U postupcima koji se tiču djeteta, sudbeno tijelo ima ovlasti djelovati na vlastiti poticaj u slučajevima utvrđenim unutarnjim pravom kada je dobrobit djeteta u ozbiljnoj opasnosti.
Članak 9.
IMENOVANJE ZASTUPNIKA
1. Kad u postupcima koji se tiču djeteta unutarnje pravo priječi nositeljima roditeljskih odgovornosti da zastupaju dijete kao rezultat sukoba interesa između njih i djeteta, sudbeno će tijelo biti ovlašteno djetetu imenovati posebnog zastupnika u takvom postupku.
2. Stranke će razmotriti mogućnost da se sudbenom tijelu u postupcima koji se tiču djeteta dodijeli ovlast za imenovanje posebnog zastupnika, u odgovarajućim slučajevima odvjetnika, koji će zastupati dijete.
C. Uloga zastupnika
Članak 10.
1. U postupcima pred sudbenim tijelima koji se tiču djeteta zastupnik će, osim ako bi to bilo u očitoj suprotnosti s najboljim interesima djeteta:
a) pružiti djetetu sve odgovarajuće informacije, ako se prema unutarnjem pravu smatra da dijete ima dostatnu sposobnost razumijevanja;
b) pružiti djetetu objašnjenja vezano uz moguće posljedice postupanja u skladu s mišljenjem djeteta i moguće posljedice bilo koje zastupnikove radnje, ako se prema unutarnjem pravu smatra da dijete ima dostatnu sposobnost razumijevanja;
c) odrediti kojeg je mišljenja dijete i iznijeti ga pred sudbenim tijelom.
2. Stranke će razmotriti mogućnost proširivanja odredaba stavka 1. na nositelje roditeljskih odgovornosti.«
2.4. Konvencija o kontaktima s djecom
Konvencija o kontaktima s djecom (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 7/08.)
14. Za ocjenu osnovanosti prijedloga predlagatelja također je mjerodavna i Konvencija o kontaktima s djecom, posebno njezini članci 4. – 8. koji glase:
»Članak 4.
KONTAKT IZMEĐU DJETETA I NJEGOVIH ILI NJEZINIH
RODITELJA
1. Dijete i njegovi ili njezini roditelji imat će pravo na ostvarivanje i održavanje redovitih međusobnih kontakata.
2. Takav kontakt može biti ograničen ili isključen samo ako je to potrebno u najboljem interesu djeteta.
3. Ako nije u najboljem interesu djeteta da se kontakt s jednim od njegovih ili njezinih roditelja odvija bez nadzora, razmotrit će se mogućnost osobnog kontakta pod nadzorom ili nekih drugih oblika kontakata s tim roditeljem.
Članak 5.
KONTAKTI IZMEĐU DJETETA I OSOBA KOJE NISU NJEGOVI ILI NJEZINI RODITELJI
1. Ovisno o najboljem interesu djeteta, može se uspostaviti kontakt između djeteta i osoba koje nisu njegovi ili njezini roditelji, a dijete je s njima u bliskoj obiteljskoj vezi.
2. Države stranke su slobodne proširiti ovu odredbu na osobe koje nisu spomenute u stavku 1. ovoga članka, a ako je prošire, države mogu slobodno odlučiti koji će se oblici kontakata, kako su određeni u članku 2. točki a), primjenjivati.
Članak 6.
PRAVO DJETETA DA BUDE OBAVJEŠTAVANO, SAVJETOVANO I DA MOŽE IZRAZITI SVOJE STAVOVE
1. Ako dijete prema unutarnjem pravu u dovoljnoj mjeri razumije o čemu se radi ima pravo, osim u slučaju kada bi to bilo nedvojbeno suprotno njegovom interesu:
– primiti pravodobne obavijesti,
– biti konzultirano
– izraziti vlastite stavove.
2. Ovim stavovima te utvrđenim željama i osjećajima djeteta posvetit će se dužna pozornost.
Članak 7.
RJEŠAVANJE SPOROVA O KONTAKTIMA
Prilikom rješavanja sporova o kontaktima pravosudno će tijelo poduzeti sve odgovarajuće mjere kako bi:
a) osiguralo da oba roditelja budu obaviještena o važnosti uspostavljanja i održavanja kontakata s njihovim djetetom, kako za njihovo dijete, tako za njih same,
b) poticalo roditelje i druge osobe koje su u obiteljskoj vezi s djetetom da postignu prijateljski dogovor u svezi s kontaktima, posebno korištenjem obiteljskog posredovanja i drugih postupaka za rješavanje sporova,
c) prije donošenja odluke osiguralo da na raspolaganju imaju dovoljno obavijesti, dobivenih posebno od vršitelja roditeljske odgovornosti, a u cilju donošenja odluke u najboljem interesu djeteta te, po potrebi, pribavilo dodatne obavijesti od drugih mjerodavnih tijela ili osoba.
Članak 8.
SPORAZUMI O KONTAKTIMA
1. Države stranke će poticati, na način koji one smatraju odgovarajućim, roditelje i druge osobe koje su u obiteljskoj vezi s djetetom da se ponašaju u skladu s načelima utvrđenim u člancima 4. do 7. prilikom sklapanja ili izmjene sporazuma o kontaktima s djetetom. Poželjno je da ti sporazumi budu u pisanom obliku.
2. Nadležno će tijelo, ukoliko unutarnje pravo ne predviđa drugačije, na zahtjev potvrditi sporazum o kontaktima s djetetom, osim ako je on suprotan najboljim interesima djeteta.«
2.5. Konvencija o pravima osoba s invaliditetom
Konvencija o pravima osoba s invaliditetom (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 6/07. i 5/08. – ispravak)
15. Članak 12. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom glasi:
»Članak 12.
JEDNAKOST PRED ZAKONOM
1. Države stranke ponovo potvrđuju da osobe s invaliditetom imaju pravo svugdje biti priznate kao osobe jednake pred zakonom.
2. Države stranke će prihvatiti da osobe s invaliditetom imaju pravnu sposobnost (pravni položaj) na jednakoj osnovi kao i druge osobe u svim aspektima života.
3. Države stranke će poduzeti odgovarajuće mjere kako bi osobama s invaliditetom osigurale pristup potpori koja bi im mogla biti potrebna za ostvarivanje pravne sposobnosti.
4. Države stranke osigurat će da sve mjere koje se odnose na ostvarivanje pravne sposobnosti predvide odgovarajuće i djelotvorne zaštitne mehanizme koji će sprečavati zloporabu u skladu s međunarodnim pravom koje obuhvaća ljudska prava. Takvi zaštitni mehanizmi osigurat će da mjere koje se odnose na ostvarivanje pravne sposobnosti poštuju prava, volju i sklonosti te osobe, da se iz njih isključi sukob interesa i zloporaba utjecaja, da su razmjerne i prilagođene osobnim okolnostima, da se primjenjuju u najkraćem mogućem vremenu i da podliježu redovitoj reviziji nadležnog, nezavisnog i nepristranog tijela vlasti ili sudbenoga tijela. Zaštitni mehanizmi bit će razmjerni sa stupnjem kojim takve mjere utječu na prava i interese osobe.
5. U skladu s odredbama ovog članka države stranke poduzet će odgovarajuće i djelotvorne mjere radi osiguranja jednakih prava osoba s invaliditetom da posjeduju i nasljeđuju imovinu, kontroliraju svoje vlastite financijske poslove i imaju jednak pristup bankovnim kreditima, hipotekama i drugim oblicima financiranja, te će također osigurati da osobe s invaliditetom ne budu bez vlastite volje (arbitrarno) lišene svojega vlasništva.«
IV. GRANICE OVLASTI USTAVNOG SUDA
U KONTROLI ObiZ-a/15
16. Ustavni sud najprije smatra potrebnim naglasiti da je obiteljski zakon propis koji uređuje iznimno osjetljivo područje obiteljskog prava te utječe na individualne pravne sudbine velikog broja adresata i na mnoštvo već započetih i budućih postupaka pred sudovima i različitim tijelima državne i javne uprave. Dakle, riječ je o jednom od najvažnijih pravnih akata u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava. Ustavni sud u rješenju od 12. siječnja 2015. istaknuo je da je riječ o »sistemskom zakonu« koji se »odnosi na velik broj adresata« te ima »kapilarne učinke na pojedince i cjelokupnu društvenu zajednicu«:
»760. ObiZ/14 je sistemski zakon koji ima općedruštveni karakter i djeluje na osobne i statusne situacije svakog građanina. Načelno govoreći, sistemski zakon koji uređuje obiteljske odnose ima, više od bilo kojeg drugog zakona, kapilarne učinke na pojedince i cjelokupnu društvenu zajednicu jer ulazi u dom svakog čovjeka i izravno utječe na socijalnu stvarnost hrvatskog društva.«
17. Ustavni sud, prije nego što iznese svoju ocjenu o postojanju razloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom pojedinih odredaba ObiZ-a/15, jer je riječ o sistemskom zakonu, a osporena je ustavnost velikog broja njegovih odredaba, dužan je najprije odrediti granice svojih ovlasti u kontroli tog zakona.
18. S tim u vezi napominje se da je sloboda izbora normativnog okvira ili zakonodavnog modela obiteljskopravnog uređenja u rukama zakonodavca te u tom smislu cilj ove ustavnosudske odluke nije tražiti nova normativna rješenja, već analizirati postojeće zakonske odredbe. Pronalaženje adekvatnih zakonskih rješenja kojima će na odgovarajući način urediti obiteljskopravnu materiju u isključivoj je nadležnosti zakonodavca.
S ustavnopravnog aspekta jedina obveza zakonodavca je da, pri uređivanju obiteljskopravnih instituta, uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava te one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Drugim riječima, njihovo uređenje uvijek mora biti takvo da osigurava ostvarenje načela vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava), na način da kao temeljne vrijednosti promiče pravnu sigurnost, određenost, pristupačnost, predvidljivost, pravnu izvjesnost i dosljednost obiteljskopravnih normi. Ustavna je zadaća Ustavnog suda osigurati da ti zahtjevi budu poštovani.
19. U ostvarivanju svoje nadzorne ovlasti da odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom in abstracto, Ustavni sud vodi se određenim pravilima.
Vladavina prava, kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, sadržava i zahtjeve o općim obilježjima koje bi zakoni morali imati kako bi s vladavinom prava bili usklađeni. Iako pretpostavlja punu ustavnost i zakonitost u smislu članka 5. Ustava, vladavina prava više je od samog zahtjeva za postupanje u skladu sa zakonom, jer uključuje i zahtjeve koji se tiču sadržaja zakona. U tom smislu, u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti. Zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje (v. odluku i rješenje broj: U-I-659/1994, U-I-146/1996, U-I-228/1996, U-I-508/1996, U-I-589/1999 od 15. ožujka 2000., »Narodne novine« broj 31/00.). Predvidljivost je kao sastavni dio vladavine prava pretpostavka za izgradnju povjerenja u sudski sustav, a riječ je u prvom redu o zahtjevu za pristupačnošću, određenošću i predvidljivošću pravnih normi.
20. To svoje stajalište Ustavni sud razradio je u predmetu broj: U-I-722/2009 (odluka i rješenje od 6. travnja 2011., »Narodne novine« broj 44/11.), u kojemu je istaknuto da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja jedan od temeljnih elemenata vladavine prava te je navedeno što se, prema stajalištu Ustavnog suda, ima smatrati pozitivnim, a što negativnim smislom zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme u svjetlu vladavine prava. Ističe se:
»... zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. (...)
... adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme predstavlja ‘jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava’ … i ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. (...)
(...)
... zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne norme moraju smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.
(...)
Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme ima pozitivni i negativni smisao. U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi im mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinka koji one stvaraju u svojem međuodnosu...
Pozitivni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme, međutim, nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretnim slučajevima. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.
Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje tijela državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u obliku diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihova prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i preciznih pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (članak 16. stavak 2. Ustava).«
Također, u predmetu broj: U-I-4455/2015 (rješenje od 4. travnja 2017., www.usud.hr), Ustavni sud ponovo je naglasio:
»Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, to jest dovoljno precizna da oni mogu stvarno i konkretno – po potrebi uz odgovarajući savjet – znati svoja prava i obaveze, do stupnja koji je razuman u danim okolnostima, kako bi se prema njima mogli ponašati.
Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti. Ti su zahtjevi temeljna mjerila za normativnu regulaciju svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan.
Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređene i neprecizne pravne norme otvaraju prostor arbitrarnom odlučivanju upravnih i sudbenih tijela. Zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme mora se smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana prava jer bi njegovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne vlasti.«
21. Dakle, kao što je prethodno navedeno, učinci svakog zakona ili drugog propisa moraju biti jasni, odnosno formulirani dovoljno precizno kako bi omogućili svakom adresatu da s njima pravodobno uskladi svoje vlastito ponašanje. Upravo radi zaštite legitimnih očekivanja pojedinaca, načelo pravne sigurnosti zahtjeva da pravne norme budu jasne i precizne te da njihova primjena bude predvidljiva. Međutim, zbog toga što pravna norma tek pri provedbi i njezinom tumačenju zapravo dobiva stvarni smisao, osim zahtjeva za određenošću i preciznošću pravnih normi, ističe se i važnost njihove međusobne usklađenosti i logičke povezanosti u jedinstvenu i koherentnu cjelinu pojedinog propisa i pravnog sustava u cijelosti. Svaka pojedina norma trebala bi biti usklađena s drugim postojećim normama istog zakona i drugih propisa.
Razlozi moguće nesavršenosti pravne norme nalaze se upravo u činjenici apstraktnosti općeg pravnog pravila. Pritom se može pojaviti nesuglasje između onoga što se htjelo pojedinom normom izraziti i onoga što je stvarno u tekstu napisano. Stoga je važno da normativna svrha bude što jasnije, kraće i preciznije izražena. U slučaju da određena norma proturječi drugim normama istog zakona ili drugog propisa, ali i osnovnim načelima pozitivnog prava, tu proturječnu normu treba uskladiti, nadopuniti, odnosno ukinuti. Sustav prava, kao i svaki pojedini propis koji ga čini, mora biti logička, neproturječna sebi i koherentna cjelina. Proturječnosti (antinomije) između dviju ili više pravnih normi ili načela, odraz su nesavršenosti propisa koji čine, a negativna posljedica takve nesavršenosti jest narušavanje koherentnosti i usklađenosti sustava, čime se dovodi u opasnost pravna sigurnost subjekata te se ugrožava vladavina prava. Bit metode sustavnog (sistemskog) tumačenja norme proizlazi iz uvjerenja da se puni smisao i pravi sadržaj jednog pravnog pravila nalazi u njegovoj povezanosti s drugim pravnim pravilom i u njegovoj integralnoj pripadnosti cijelom propisu, odnosno pravnom sustavu u cjelini.
22. Nadalje, osim značaja same pravne norme koja regulira pojedino obiteljskopravno područje, pri provedbi ustavnog nadzora domaćeg obiteljskopravnog zakonodavstva in abstracto, mora se uzimati u obzir i ustaljena, stabilna i ujednačena sudska praksa u primjeni osporenih pravnih normi na konkretne slučajeve. Koliko god pojedina norma bila precizno formulirana, uvijek u njezinoj primjeni postoji i neizbježan element sudskog tumačenja. Stoga je s aspekta zaštite ljudskih prava i ostvarivanja vladavine prava za prosudbu o suglasnosti s Ustavom same osporene norme relevantna i izgrađena, ustaljena, stabilna i ujednačena sudska praksa u primjeni te norme na konkretne slučajeve. Naime, praksa je sposobna do određene mjere upotpuniti manjkavu pravnu normu, razjasniti neodređenu pravnu normu ili utvrditi opseg primjene preširoko postavljene pravne norme u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz Ustava i Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Pri provedbi ustavnog nadzora nad pravnom normom in abstracto, praksa je uvijek ustavnopravno relevantna jer s aspekta vladavine prava i zaštite ljudskih prava dobiva kvalitetu obvezujućeg prava. Međutim, Ustavni sud ovdje posebno naglašava da je na sudovima da svojim tumačenjima popunjavaju pravne praznine i interpretiraju pravne norme do određenog stupnja slobodne prosudbe, ali ne i da ih kreiraju preuzimajući na sebe ulogu zakonodavca. Ako primjenjivač norme mora nagađati o njezinom sadržaju, što u konačnici rezultira razilaženjima u tumačenju i primjeni određene norme, tada to znači da zahtjevu vladavine prava nije udovoljeno te da je takva norma nesuglasna s Ustavom.
23. Ustavni sud podsjeća da se hrvatsko obiteljskopravno zakonodavstvo razvijalo vrlo dinamično i da se njegova transformacija kroz posljednjih dvadeset godina događala vrlo često, počevši od Zakona o braku i porodičnim odnosima iz 1978. godine, koji je 1991. godine preuzet u hrvatsko zakonodavstvo kao nekadašnji republički propis, preko Obiteljskog zakona iz 1999. godine, zatim Obiteljskog zakona iz 2003. godine, koji je uz izmjene 2004., 2007. i 2011. godine bio na snazi do stupanja na snagu Obiteljskog zakona iz 2014. godine, primjena kojeg je suspendirana rješenjem Ustavnog suda od 12. siječnja 2015. te je prestao važiti 1. studenoga 2015. stupanjem na snagu osporenog ObiZ-a/15. Iz ovog je kratkog prikaza obiteljskopravnog zakonodavstva od hrvatskog osamostaljenja razvidan njegov kontinuirani razvoj uz česte normativne promjene. Od svih dosadašnjih zakonskih promjena, upravo ObiZ/14 (koji je u velikom dijelu zapravo identičan ObiZ-u/15: prema analizi predlagatelja HOK 67% odredaba je istovjetno, 23% odredaba je preinačeno, a 10% je novih odredaba) donosi najveće, najsveobuhvatnije i najbitnije promjene u odnosu na dosadašnja normativna rješenja (u pogledu količine propisa, zakonskog okvira i sistematike zakonskog teksta, normativne terminologije, uvođenja novih obiteljskopravnih instituta itd.) te samim time predstavlja i najveći izazov do sada za njegovu primjenu u praksi.
U vezi s navedenim, ustavna je zadaća Ustavnog suda da razvitak nacionalnog obiteljskopravnog zakonodavstva razmatra u skladu s razvitkom demokratskog društva i u skladu s promjenama koje taj razvitak donosi. U jezgri je hrvatskog Ustava razvitak i napredovanje. Tumačeći odredbe Ustava dinamičkom ili evolutivnom interpretacijom, Ustavni sud uvažava promjene u društvenim, političkim i ukupno životnim odnosima koje se u državi događaju, modernizaciju društva i potrebu stalnog unapređenja hrvatskog obiteljskog prava u skladu s mjerodavnim europskim pravnim standardima i suvremenom državnom obiteljskopravnom politikom čiji se ciljevi stalno usklađuju s promjenama u društvu i na nacionalnoj i na europskoj razini, kao i na globalnoj razini. Dakle, kako bi se protumačila pojedina pravna norma kao dio cjeline ObiZ-a/15, potrebno je pratiti i društvene i pravne činjenice i okolnosti koje su utjecale na njezinu pojavu.
24. Sve što je navedeno u prethodnim točkama obrazloženja ove odluke i rješenja (u točkama 16. – 23.), odredilo je opseg ustavnosudskog nadzora ObiZ-a/15 u ovom postupku, ali i način ispitivanja suglasnosti s Ustavom osporenih odredaba tog zakona in abstracto. Ustavni sud pritom ponovo naglašava kako nije nadležan ocjenjivati svrsishodnost obiteljskopravnog normativnog modela i prikladnost pojedinih njegovih instituta, već samo ispunjava li ObiZ/15, u okviru modela koji je odabrao Hrvatski sabor, svoju funkciju u zaštiti ljudskih prava (na privatni i obiteljski život), promatranu u svjetlu dinamičke interpretacije Ustava u skladu s europskim pravnim standardima.
V. PRIGOVORI PREDLAGATELJA
A. OPĆENITO O PRIGOVORIMA
25. Pregledom zaprimljenih prijedloga Ustavni sud utvrdio je da gotovo svi predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom ObiZ-a/15 u cijelosti dok pojedini predlagatelji, pored suglasnosti s Ustavom ObiZ-a/15 u cijelosti, posebno osporavaju i suglasnost njegovih pojedinih odredaba s Ustavom.
Kada je riječ o takvim pojedinačnim prigovorima, predlagatelji su, kao što je prethodno već spomenuto (v. točku 5.1. obrazloženja ove odluke i rješenja), osporili ustavnost više od 140 članaka ObiZ-a/15 odnosno njihovih pojedinih stavaka, točaka, rečenica ili dijelova rečenica unutar pojedinih stavaka ili točaka.
25.1. Ustavni sud dalje primjećuje da su prigovori predlagatelja usmjereni na gotovo sva područja koja su predmet uređenja ObiZ-a/15, to jest brak i izvanbračnu zajednicu žene i muškarca, odnose roditelja i djece, mjere za zaštitu prava i dobrobiti djeteta, skrbništvo, posvajanje, uzdržavanje, obvezno savjetovanje i obiteljsku medijaciju, te postupke u vezi s obiteljskim odnosima i skrbništvom.
Većina predlagatelja osporila je i prijelazne i završne odredbe ObiZ-a/15 u dijelu kojim je nadležnim tijelima naloženo da u određenom roku donesu više podzakonskih akata (pravilnika) za provedbu ObiZ-a/15 (članak 559. ObiZ-a/15), zatim odredbe o ostavljanju na snazi (do stupanja na snagu novih provedbenih propisa) provedbenih propisa (pravilnika) donesenih na temelju ObiZ-a/14 (članak 560. ObiZ-a/15) te odredbu o stupanju ObiZ-a/15 na snagu (članak 562. ObiZ-a/15).
25.2. S obzirom na navedeno, Ustavni sud utvrđuje da se prigovori predlagatelja mogu najprije razvrstati u dvije osnovne skupine: one kojima se osporava formalna (ne)suglasnost ObiZ-a/15 s Ustavom i one kojima se osporava materijalna (ne)suglasnost ObiZ-a/15 s Ustavom.
Prigovori predlagatelja o materijalnoj (ne)suglasnosti s Ustavom, mogu se dalje razvrstati na one usmjerene na osporavanje suglasnosti ObiZ-a/15 s Ustavom u cjelini (opći prigovori), i one pojedinačne, to jest one usmjerene na osporavanje suglasnosti pojedinih odredaba ObiZ-a/15 s Ustavom (pojedinačni prigovori).
25.3. Prigovore koji se odnose na formalnu (ne)suglasnost ObiZ-a/15 s Ustavom i ocjenu tih prigovora Ustavni sud izložio je u rješenju (v. točke 89. – 93. obrazloženja ove odluke i rješenja), jer je u odnosu na te prigovore utvrdio da ne postoje pretpostavke za pokretanje postupka ocjene nesuglasnosti ObiZ-a/15 s Ustavom iz razloga koji se navode u tom rješenju. Stoga se u odnosu na prigovore formalne nesuglasnosti s Ustavom upućuje na navedeni dio rješenja.
U nastavku obrazloženja odluke navest će se prigovori koji se odnose na materijalnu (ne)suglasnost s Ustavom ObiZ-a/15 i ocjena tih prigovora.
B. PRIGOVORI MATERIJALNE (NE)SUGLASNOSTI
S USTAVOM
26. Kada je riječ o prigovorima materijalne (ne)suglasnosti ObiZ-a/15 s Ustavom, Ustavni sud primjećuje da pojedini prigovori predlagatelja otvaraju pitanja koja dovode u sumnju suglasnost s Ustavom određenih osporavanih odredaba ObiZ-a/15, bilo s materijalnog aspekta (primjerice, zakonsko rješenje o pravu djeteta na saznanje podrijetla) bilo s procesnog ili proceduralnog aspekta (primjerice, propisivanje u jednim odredbama da se neka pravna stvar rješava u parničnom postupku, a u drugim odredbama da se ta ista pravna stvar rješava u izvanparničnom postupku), bilo s aspekta zakonskih manjkavosti (primjerice, nepostojanje odgovarajućih zakonskih odredaba kojima je propisan način i nadležnost za rješavanje sukoba oko sadržaja roditeljske skrbi) bilo pak s nomotehničkog aspekta (primjerice, ponavljanje odredbe istog sadržaja na dva mjesta u zakonskom tekstu).
26.1. Većina ostalih prigovora predlagatelja usmjerena je na navodno nedopustive manjkavosti zakonskog teksta, koje ga čine nejasnim, neodređenim i nedosljednim, što može imati izravne posljedice na njegovu primjenu u praksi, bilo u pogledu njegove neujednačene primjene (zbog potrebe tumačenja velikog broja njegovih odredaba) bilo u pogledu opće neprimjenjivosti pojedinih dijelova zakonskog teksta (iz razloga što postoji niz odredaba koje su konfuzne i kontradiktorne te neživotne i neprimjenjive) ili pak zbog nepripremljenosti institucionalnih mehanizama za njegovu djelotvornu provedbu u upravnoj i sudskoj praksi.
26.2. U nastavku obrazloženja najprije će se iznijeti prigovori predlagatelja koji se odnose na materijalnu (ne)suglasnost ObiZ-a/15 s Ustavom u cjelini (opći prigovori), a potom na pojedine osporene odredbe (pojedinačni prigovori).
1) Opći prigovori
a) Opći prigovori predlagatelja
27. U odnosu na razloge Vlade zbog kojih je ObiZ/15 donesen (ratio legis), predlagateljica »Autonomna ženska kuća Zagreb« navodi:
»Zakon je ponovno donesen jer je nadležno Ministarstvo kao Predlagatelj tvrdio da novi zakon treba donijeti jer je nakon odluke Ustavnog suda U-I-3101/2014 od 12.1.2015.g., nastala pravna nesigurnost zbog činjenice da su u razdoblju dok je zakon iz 2014.g. bio na snazi donesene pravomoćne presude koje se ne mogu izvršiti, niti se mogu ponovno donijeti jer se radi o već presuđenim stvarima (res iudicata). Tvrdnja zakonodavca nije točna jer se u obiteljskim stvarima, zbog promijenjenih okolnosti, mogu donositi nove odluke koje će biti ovršne, a to se upravo i učinilo u dnevnoj dinamici rada, tako da su u radu AŽKZ primjerice novim prijedlozima odavno zamijenjene svojedobno donesene privremene mjere (primjenom OBZ 75/14). (...)«
27.1. Svi predlagatelji složni su u tvrdnji da je najveći dio osporenih odredaba ObiZ-a/15 ostao nepromijenjen i identičan odredbama ObiZ-a/14, primjenu kojih je Ustavni sud privremeno obustavio.
Tako primjerice predlagatelj HOK u svojem prijedlogu navodi:
»Za potrebe analize Zakona Radno tijelo HOK-a (u kojem su odvjetnici koji se dugogodišnjim iskustvom u obiteljskim stvarima) je raščlanilo zakon na način da je svaki stavak članka u kojem je došlo do bilo kakve promjene (bilo da je dio članka u nekom dijelu istovjetan, u nekom preinačen, a u nekom dijelu predstavlja novu odredbu) – smatran posebnom odredbom.
Prema takvoj računici ObZ 2015. u odnosu na ObZ iz 2014 obuhvaća 737 odredaba od čega su 493 ili 67% istovjetne, 168 ili 23% preinačeno a 76 odredaba ili 10% je novih.
Iz ovog proizlazi da su čak dvije trećine novog zakona istovjetne zakonu koji je Ustavni sud suspendirao.«
27.2. Nadalje, većina predlagatelja smatra da pravnoj sigurnosti i dobrobiti građana svakako ne doprinosi odluka zakonodavca da se veliki dio materije koji je obuhvaćen ObiZ-om/15 dalje razrađuje podzakonskim aktima (pravilnicima), i to posebno podzakonskim aktima čija je pravna osnova za donošenje kasnije otpala.
Primjerice, predlagateljice Bojić i dr. navode:
»1) člankom 560. ObZ/15, od ukupno 22 Pravilnika koja se imaju primjenjivati kao provedbeni propisi za ovaj zakon, 15 Pravilnika doneseno je prošle godine, na temelju suspendiranog ObZ/14. Na taj način dolazi do apsurdne i nedopustive situacije da osporavani Obz/15. nalaže primjenu podzakonskih propisa koji su doneseni na temelju suspendiranog Zakona, te je nejasno temeljem čega su uopće ostavljeni na snazi.
2) Vezano uz donošenje spomenutih pravilnika ukazuje se na potpuni izostanak javne rasprave te konačno,
3) sama činjenica da se primjenjuju isti Pravilnici koji su doneseni uz provedbu ObZ/14, ukazuje na to, da su ObZ/14 i ObZ/15, suštinski isti propisi.
Podsjeća se na ustaljenu sudsku praksu Ustavnog suda da prestankom važenja zakona kao pravne osnove za donošenje drugog propisa (podzakonskog akta za provedbu zakona), prestaju vrijediti i drugi propisi doneseni u svrhu provedbe zakona. (...)
Smatramo da već time, u samim prvim koracima nastajanja ovog zakona, nedostaje potreban legitimitet i dio stručnog upliva koji je nužan kod nastanka novog zakona.«
27.3. U pogledu nomotehničkog aspekta ObiZ-a/15, predlagatelji smatraju da je »nezgrapan i krajnje nepregledan«, i da su pravne norme »konfuzne, nejasne, nečitke, obiluju gramatičkim i pravopisnim greškama«. Zaključuju da, gledajući ObiZ/15 kao cjelinu, taj je zakon »hipertrofiran, nelogičan i nepregledan«.
Primjerice, predlagatelj Domjanović navodi:
»Osporavani Obiteljski zakon (NN 103/15) sušta je suprotnost zahtjevu za jasnoćom pravne norme.
a) Potrebno je upozoriti na izuzetno loše rješenje kojem se zakonodavac utekao, a odnosi se na nekonzistentno miješanje materijanopravnih i procesnopravnih odredaba. Zakonodavac ponekad u materijalnopravnih odredbama upućuje da se rokovi nalaze u procesnom dijelu zakona (tako npr. čl. 49. st. 3. ili čl. 73), a ponekad čini potpunu zbrku i kaos, osobito u dijelu o porijeklu djeteta, pa neke odredbe smješta u prvi dio zakona, a neke u procesni dio. Potpuno je nemoguće ovladati ovom materijom zbog njezine nejasnoće, nelogičnosti i ‘cjepkanja’ odredaba... Zakonodavac je trebao nakon materijalnih odredaba navesti rokove (kao što navodi tužitelje) ili da jednostavno rokove smjesti u procesni dio zakona, jer primjenjivač norme zna što znači procesni dio zakona.
b) Ovaj zakon vrvi nepravničkim, nejasnim novotvorinama koje ništa ne znače. Uvode se neki pojmovi koji su potpuno neprimjereni. Tako: bliske osobe s kojima dijete ne stanuje (čl. 84. st. 4.), osobito bliske osobe (čl. 95. st. 2., 124,), roditelj koji je spreman na suradnju (čl. 105. st. 3.), kontrola drugog roditelja (čl. 111. st. 2.), preuzimanje djeteta (čl. 122. st. 2.), osoba koja je važna u djetetovom životu (čl. 130), jasne upute (146. st. 2.), stanovanje s djetetom (čl. 155. st. 1.), slaba vjerojatnost (čl. 157. st. 4.), nesposoban u tolikoj mjeri (čl. 190. st. 1. t. 3.), predstavljalo, odnosno predstavlja (čl. 299).«
Predlagateljice Bojić i dr. navode:
»(...) Naime, ovoj nejasnoći propisa doprinosi činjenica da se u tekstu uporno koristi ‘tehnologija pisanja’ kojom se čitatelja u jednoj odredbi numerički upućuje na odredbu propisa koja se nalazi na posve drugom kraju zakona, da bi se u toj drugoj odredbi, onaj koji čita numerički upućivao na treću odredbu i tako unedogled. Tako, vrlo često u praćenju pojedinog područja ili pojedinog instituta u tekstu zakona, potrebno je neprestano prelistavati stranice zakona od odredbe do odredbe, a u cilju pokušaja shvaćanja cjeline. Pojedina područja i instituti do te mjere su napisani komplicirano ili su obrađeni u različitim dijelovima zakona, da je jedini način na koji je moguće shvatiti cjelinu, taj, da se tekst zakona pratiti uz papir i olovku i shematski pokuša prikazati ono što je napisano u nepotrebno glomaznom tekstu ObZ/15.
Ako je ovo bilo teško predlagateljicama koje su po zanimanju odvjetnice čiji je posao čitanje, razumijevanje i primjena zakona, postavlja se pitanje na koji način će ObZ/15. moći razumjeti ogroman broj građana na koje se ObZ/15. odnosi i kojima će isti uređivati njihove obiteljske odnose. Budući se radi o vrlo osjetljivim pitanjima i odnosima, tim više je dužnost obiteljskog propisa da bude jasan, razumljiv i pregledan.«
27.4. U pogledu nedostataka pojedinih zakonskih rješenja, predlagateljica »Autonomna ženska kuća Zagreb« navodi:
»U zakonu se koristi termin ‘obiteljsko nasilje’ premda je u Kaznenom zakonu sve do nedavno bilo brisano kazneno djelo nasilničkog ponašanja u obitelji, da bi ponovno bilo vraćeno, time da postoji i cijela paleta kvalifikatornih oblika kaznenih djela koje je moguće počiniti u odnosu na člana obitelji, a koje Obiteljski zakon ne prepoznaje.
Iako počiva na načelu prvenstvene zaštite dobrobiti djeteta, zakon će s više svojih odredbi, zbog iznimno loših zakonskih rješenja koja uopće ne štite dječju dobrobit, teško povrijediti zajamčena prava djece i ugroziti njihovo zdravlje i razvoj.
Zakon olako pristupa pitanju oduzimanja djece roditeljima (...)
Umjesto da liberalizira, predlagatelj je zakomplicirao postupak razvoda nesvrhovitim rješenjima kojima se razvod može bezrazložno i posve nepotrebno odugovlačiti. (...) Sve odredbe osporavanog zakona kojima se bračni partneri upućuju u dugotrajan proces obveznog savjetovanja a potom i obiteljske medijacije prije pokretanja sudskog postupka, predlagateljica smatra neustavnim...
(...)
Centrima za socijalnu skrb daju se prevelike ovlasti. Prijedlog Obiteljskog zakona polazi od pogrešne presumpcije da su Centri za socijalnu skrb ekipirani kadrom koji većinom stručno vodi postupke posredovanja i intervencije u obiteljske odnose. Situacija u praksi je bitno drugačija. (...) U brojnim slučajevima Centri ne postupaju sukladno Protokolu o postupanju u slučajevima nasilja u obitelji, a osporavanim Obiteljskim zakonom propisana je obveza suradnje i sa takvim kadrom Centra za socijalnu skrb pod prijetnjom materijalnim kaznama i oduzimanjem djece i to bez prava na odvjetnika.«
27.5. U pogledu uvođenja novih instituta, kao što su primjerice medijacija i centar za posebno skrbništvo, predlagateljice Bojić i dr. navode:
»(...) Uvode se instituti medijacije i centra za posebno skrbništvo za čije funkcioniranje ne postoje dostatni materijalni, proračunski i tehnički uvjeti, ni dovoljna ekipiranost. Primjerice u javnosti se objavljivao podatak o osam posebnih skrbnika za područje cijele Hrvatske.
(...) Prije svega, životno je nelogično da samo osam posebnih skrbnika koji su u vrijeme primjene ObZ/14 obavljali funkciju zastupanja djece, aktivno i savjesno sudjeluje u brojnim postupcima koji su započeti. Treba reći da se ovdje ne podrazumijevaju samo postupci obveznog savjetovanja pred centrima za socijalnu skrb, već i sudski postupci koje su građani pokretali nastojeći institutima privremene mjere... privremeno urediti mjesto stanovanja djeteta i/ili ishoditi odluke o plaćanju uzdržavanja. Posebni skrbnici zastupat će djecu također i u svim meritornim postupcima pred sudom. Ne treba zaboraviti da posebni skrbnici zastupaju i sve odrasle osobe...
Ono što u tom kontekstu djeluje zastrašujuće jest činjenica da Vlada... kao predlagatelj zakona nije izradila projekciju mogućeg broja postupaka u kojima će trebati sudjelovati posebni skrbnici, kao niti projekciju konačnog broja posebnih skrbnika koji će trebati obavljati ove odgovorne dužnosti. Iskustva sa zastupanjima posebnih skrbnika u praksi u vrlo kratkom vremenu primjene ObZ/14, iznimno su loša. Ne ulazeći pri tome u sposobnost i stručnost posebnih skrbnika, valja reći da posebni skrbnici nisu mogli aktivno i valjano sudjelovati u postupcima, te su se u postupcima, kada se tražilo njihovo mišljenje isključivo priklanjali mišljenjima centara za socijalnu skrb. Osobnu komunikaciju sa djecom nisu ostvarivali, u više navrata su tako kasno dobili poziv da nisu bili upoznati sa sadržajem sudskih spisa, a najčešće su ispričavali svoje nedolaske zbog drugih obaveza. Sve ovo dovodi u pitanje i sam smisao postojanja Centra za posebno skrbništvo, legitimnost dodatnog opterećivanja poreznih obveznika, a u konačnici i dobrobit onih kojima je zastupanje u postupcima potrebno. (...)«
b) Opće ocjene Pravobraniteljice za djecu
28. U svojem očitovanju Pravobraniteljica navodi:
»Načelno se može istaknuti da smo uočili da u slučaju konfliktnih obiteljskih odnosa koji se prvenstveno reflektiraju na djecu i moguću povredu njihovih prava te zahtijevaju angažman nadležnih institucija radi zaštite prava i interesa djece, a što je materija Obiteljskog zakona, postoje brojni problemi koji se trebaju rješavati sustavno, normativnim unapređenjem, ali i osiguranjem uvjeta i financijskih resursa za provođenje propisa. Bez osiguranja dovoljnog broja sustavno educiranih i superviziranih stručnjaka u sustavu socijalne skrbi i pravosuđu; osiguranja dovoljnog broja posebnih skrbnika za zastupanje interesa djeteta u konfliktnim obiteljskim odnosima uz osiguranje uvjeta za njihov kvalitetan rad; osnivanja specijaliziranih obiteljskih sudova s organiziranim dežurstvom sudaca i ekipiranim stručnjacima koji će sucima pomoći u zaštiti prava i dobrobiti djece koja sudjeluju u postupcima; osiguranja uvjeta za sudjelovanje djeteta koje dijete neće traumatizirati; osiguranja žurnog postupanja i donošenja odluka te njihovo učinkovito provođenje niti jedan propis, neće moći osigurati zaštitu dobrobiti i najboljeg interesa djeteta, na što državu obvezuje Konvencija o pravima djeteta.«
c) Stručna mišljenja katedri obiteljskog prava o općim prigovorima
29. U stručnom mišljenju o općim prigovorima predlagatelja PF Zagreb navodi:
»1. Prijedlog... podnositelja Hrvatska odvjetnička komora...
(...)
Složili bismo se s predlagateljem da Obiteljski zakon sadrži mnoštvo odredaba koje su međusobno kontradiktorne, sadržajno konfuzne, nejasne, nelogične, neživotne i neprimjenjive. Upravo stoga mnoge od odredaba otvaraju prostor za različito tumačenje, dvojbe u načinu primjene što predstavlja ugrozu vladavine prava po štetu kako građana na koje se taj propis ima primjenjivati tako i pravnog sustava u cjelini. Stoga smo suglasni s mišljenjem i prijedlogom podnositelja da Ustavni sud treba u cijelosti ukinuti Obiteljski zakon, NN 103/15.
(...)
4. Prijedlog... podnositeljice Ines Bojić...
(...)
Činjenica jest da suglasnost s Ustavom... te međunarodnim dokumentima koji su dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, predstavlja osnovni postulat vladavine prava i poštovanja hijerarhije pravih propisa. Smatramo da su predlagateljice uvodno vrlo jasno naznačile opće manjkavosti Obiteljskog zakona 2015, brzu i iznimnu netransparentnu proceduru usvajanja, brojna neriješena ili iznimno loše riješena pitanja uređenja obiteljskopravnih odnosa, koja, uvjereni smo, primjenom Obiteljskog zakona 2015 ugrožavaju kako pravnu sigurnost tako i dovode u pitanje vladavinu prava, poput nejasnosti, kontradiktornosti ili pak posvemašnje besmislenosti pojedinih normi. Stoga doista najveći broj istaknutih prigovora držimo utemeljenim te smo mišljenja da je provedba Obiteljskog zakona 2015 ugroza vladavine prava i kao takva suprotna odredbama i smislu Ustava Republike Hrvatske.
Primjedbe koje predlagateljice ističu o nespremnosti sustava da ovaj propis bude primjenjivan sukladno pravilima struke držimo više nego opravdanim. To ne dovodi u pitanje kompetentnost državnih tijela – sudskih, upravnih, u čije djelovanje imamo puno povjerenje, ali dovodi u pitanje vladavinu prava u praktičnoj primjeni propisa, budući da je za nemali broj odredaba i prije stupanja na snagu Obiteljskog zakona bilo jasno da neće moći ostvariti svoj smisao, primjerice one o Centru za posebno skrbništvo, za koje je evidentno da, unatoč naporima djelatnika, nije, a i ne može biti, dovoljno osnaženo da bi ispunjavao sve zadaće koje su mu stavljene u nadležnost.
Glede primjedbe o prečestom mijenjanju zakona i nezastupljenosti stručnjaka, smatramo to velikim propustom izvršne vlasti, no u ovom slučaju ta primjedba ne može biti predmetom ustavnosudske prosudbe, već samo zdravologičkog promišljanja o kakvoći propisa koji se donosi bez uvažavanja struke, prakse, pluraliteta mišljenja i konsensusa svih.
(...)
5. Prijedlog... podnositelja Marin Domjanović...
(…)
Mišljenja smo da je predlagatelj uvodno jasno istaknuo opće nedostatke Obiteljskog zakona koji ugrožavaju pravnu sigurnost i predstavljaju ozbiljnu opasnost za vladavinu prava čime je sasvim opravdano upitna njegova ustavnost.
(...)
U okviru ovog Stručnog mišljenja smatramo da je potrebno da Ustavni sud upozorimo i na neke druge pojedinosti u vezi s ocjenom ustavnosti Obiteljskog zakona iz 2015.
Naime, osam prijedloga za ocjenu ustavnosti koje smo analizirali ... obuhvatilo je izuzetno velik broj odredaba Obiteljskog zakona, otprilike 211 odredaba. Razmatrajući sve prijedloge za ocjenu ustavnosti zamjećujemo da postoji velik broj različitih zakonskih odredaba kojima predlagatelji osporavaju ustavnost. Kad pak različiti predlagatelji osporavaju istovjetnu zakonsku odredbu, pozivaju se na iste ili različite ustavne razloge, što cjelovito uzevši govori o različitim i viševrsnim aspektima neustavnosti pojedinih odredaba. U Stručnom smo mišljenju stoga, kad je bilo potrebno, istaknuli i dodatne elemente protuustavnosti pojedinih odredaba. Osim, po našem mišljenju velikog broja odredaba protivnih Ustavu RH, predlagatelji su upozorili i na zakonske praznine koje ne osiguravaju načelo pravne sigurnosti u praksi, nerijetko upozoravaju na odredbe koje su neprecizne, poneke duplicirane u zakonskom tekstu. Manji je broj odredaba koje nismo smatrali protivnima Ustavu. Izračun jest da je otprilike 75% odredaba koje su podnesene na ocjenu ustavnosti doista i protivno Ustavu Republike Hrvatske.
U smislu nepreciznosti zakonskoga teksta ističemo i činjenicu da pojedini nadnaslovi iznad odredba ne odgovaraju njezinom sadržaju, te da zakonodavac neke institute uređuje unutar poglavlja u zakonu kojemu sadržano ne pripadaju. Sve to govori o vrlo lošem propisu čija primjena u praksi jest upitna.
Činjenica jest, isto tako, da se u mnogim prijedlozima ističe negativnost prakse koja se temelji naizgled ustavnopravno neprijepornoj odredbi, no riječ je o odredbama koje su iznjedrile lošu, štetnu i protuustavnu praksu, a na koju ukazuju upravo praktičari koji svakodnevno primjenjuju propis.
Nakon iznesenoga Stručnog mišljenja u vezi s podnesenim prijedlozima za ocjenu ustavnosti, smatramo korisnim upozoriti Ustavni sud i na niz spornih i logički izrazito protuslovnih odredaba, kako unutar sebe samih, tako i u komparaciji s drugim odredbama, zatim na propuste i pravne praznine, a koji nisu bile predmetom kritika podnesenih prijedloga, što sve provocira neželjene pravne i životne posljedice za brojne članove obitelji te stvara konfuziju i kaos u pravosuđu. (...)
Povrh svega, šteta je što u nekim slučajevima zakonodavac nije posegnuo za razradom postojećih instituta, jer je sudska praksa pokazala smjer u kojem promjene de lege ferenda trebaju ići, već se zadržao na prepisivanju odredaba iz Obiteljskog zakona 2003, a koje su protekom desetogodišnje primjene iziskivale neka poboljšanja i promjene.«
U stručnom mišljenju PF Zagreb nabrojio je više članaka ObiZ-a/15 koje smatra nesuglasnim s Ustavom, osim onih koji su navedeni u prijedlozima predlagatelja (članci 11., 62., 83., 116. stavak 3., 117., 118., 122., 125., 130., 134., 155., 176. stavak 1., 184., 190. stavak 1. točka 1., 220. stavak 3., 225. stavak 3., 235. stavak 3., 236. stavak 5., 240. stavak 1. točka 7., 241. stavak 2., 263. stavak 2., 278. stavak 2., 280., 281., 289. stavak 2., 325. stavak 1., 339. stavak 2. i 461. ObiZ-a/15).
U nastavku navodi:
»Ocijenjeno stanje smatramo zabrinjavajućim, kako zbog mnogobrojnih povreda različitih načela, a poglavito načela vladavine prava, nepoštivanja Ustava Republike Hrvatske kao temeljnog zakona u državi od strane zakonodavca, te mogućnosti vođenja novih postupaka protiv Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava.
Dakako, naše Stručno mišljenje fokusiralo se na prijedloge i odredbe koje su podnesene na ocjenu ustavnosti Ustavnome sudu, no činjenica je da popis, po našem mišljenju protuustavnih odredaba, daleko nadmašuje ono što je u prijedlozima obuhvaćeno.
Nejasne, neodređene i neprecizne pravne norme jedno su od obilježja ovoga zakona. Ističemo kako je riječ o direktnoj povredi zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme, a o čemu se je Ustavni sud u više navrata nedvosmisleno izjasnio. (...)«
29.1. U stručnom mišljenju o općim prigovorima predlagatelja PF Split navodi:
»Podnositeljice prijedloga: I. Bojić...
Opći prigovori predlagateljica na ObZ/15 – U III. dijelu prijedloga predlagateljice ističu više općih prigovora na ObZ/15, koji su svi redom utemeljeni i primjereno obrazloženi... Između ostalog, predlagateljice ukazuju na nedostatak obrazloženja niza novih instituta koji donose strukturalne promjene u obiteljskopravno uređenje, nepostojanje uvjeta za stvarno stupanje na snagu i primjenu ObZ-a/15 te navode više primjera nomotehničkih manjkavosti koji navode na zaključak da je zakonski tekst kao cjelina vrlo nepregledan, što s aspekta vladavine prava i pravne sigurnosti ne može biti prihvatljivo. Mišljenja smo da su svi prigovori koje u ovom dijelu ističu predlagateljice opravdani, utemeljeni i argumentirani te da već sami za sebe ukazuju na strukturalne nedostatke ObZ-a/15.
(...)
Podnositelj prijedloga: M. Domjanović, odvjetnik iz Zagreba,
(predmet br. U-I-4208/2015)
Predlagatelj uvodno iznosi nekoliko načelnih argumenata u prilog zaključku o potrebi pokretanja postupka za ocjenu suglasnosti osporavanih odredbi s Ustavom. Tako se opravdano i utemeljeno ukazuje na propuste koji ugrožavaju ustavna načela i Ustavom zaštićena prava, a posebno se ističu opasnosti koje proizlaze iz nepreciznosti Zakona kao cjeline. Držimo da su primjedbe predlagatelja u ovom dijelu utemeljene i da iste ukazuju na strukturalne nedostatke ObZ-a/15.
(...)
Ostali prijedlozi:
1) Podnositeljica prijedloga: Hrvatska odvjetnička komora...
U prijedlogu za ocjenu ustavnosti ObZ-a/15 kojeg je podnijela Hrvatska odvjetnička komora opisno se iznose načelne primjedbe u odnosu na navedeni Zakon, bez osvrtanja i komentiranja pojedinih njegovih odredbi. Bez obzira na to, izneseni prigovori su utemeljeni i opravdani (...)«
29.2. U stručnom mišljenju o općim prigovorima predlagatelja PF Rijeka navodi:
»1. Prijedlog... podnositelja Hrvatska odvjetnička komora...
Predlagatelj iznosi načelne razumne dvojbe koje ukazuju na neprimjeren i nepripremljen zakonski projekt koji je brzopleto donesen iz političkog inata i čijem donošenju nije prethodio postupak usuglašavanja stajališta i kojem nedostaje jasna dugoročna vizija potreba društva za sustavom specijaliziranih tijela koja će dugoročno zadovoljavati sve veće potrebe za pravnom intervencijom u obiteljske odnose. (…)
(...)
Prihvaćamo stajalište predlagatelja da je Obiteljski zakon iz 2015. u znatnome dijelu zapravo prepisan Obiteljski zakon iz 2014. ...
Prvo čitanje nakon objave u Narodnim novinama kao i eto već trogodišnja praksa primjene nedvojbeno dokazuju Obiteljski zakon sadrži mnoštvo odredaba koje su kontradiktorne, konfuzne, nejasne, nelogične i stoga neprimjenjive. Niz odredaba otvara prostor za različito tumačenje što stvara nepovjerenje u pravni sustav i ugrožava krhku, ako je ikad i postignuta vladavinu prava u Republici Hrvatskoj.«
Zaključno, PF Rijeka navodi:
»Obiteljski zakon trebao je biti na znanstvenim osnovama utemeljeno djelo struke s jasnom političkom potporom da se radi o dugoročnom projektu iza kojeg stoji jasna vizija predlagatelja (...) Prijelaznim i završnim odredbama trebalo je razborito pripremiti teren za primjenu zakona poštujući načelo vladavine prava kako bi se uravnoteženo, nediskriminirajući i proporcionalno osigurala zaštita ljudskih prava građana što je postojećim zakonom nije ni približno ostvareno.
U postupku donošenja u potpunosti je zanemarena pravna sigurnost i izvjesnost kao stup svakog pravnog sustava. Nije se vodilo računa o materijalnim i organizacijskim pretpostavkama, kao ni o temeljnim načelima pravnog sustava. Nema u podlozi vizije i vjere u taj projekt koji zahtjeva radikalni i žurni preustroj državnog aparata, od specijaliziranih sudova i ustroja posebnih obiteljskih centara budući da ljudska prava koja su danas u nadležnosti tzv. centara za socijalnu skrb nisu socijalne kategorije!
(...)
(...) Stanje u kojem se pravni sustav RH zatekao ‘stupanjem’ na snagu Obiteljskog zakona upravo je eklatantan primjer pravne anarhije, neracionalnog postupanja što ne doprinosi pravnoj sigurnosti i izvjesnosti kao osnovama vladavine prava, već opasno generira pravnu nesigurnost i neizvjesnost.
(...)
Mišljenja smo da oni koji su pisali zakon nisu imali dovoljno vremena i hrabrosti provjeriti primjenjivost i učinkovitost novih rješenja mentalnim vježbama rješavanja zamišljenih hipotetskih slučaja i usporedbom dobivenih rješenja s onima koje prethodni Obiteljski zakon proizvodio u praksi upravnih i sudskih tijela. (...)
Sustavnom, iako vrlo otežanom interpretacijom zakona zbog neracionalne neekonomičnosti, nomotehničke nepreciznosti i uvođenja neodređenih i uopćenih pojmova ugrožena je stabilnost pravnog poretka, a građani su dovedeni u neravnopravan i nejednak položaj s obzirom na trenutak pokretanja sudskih ili upravnih postupaka. Tako primjerice nadležna tijela za primjenu zakona u vrijeme stupanja na snagu gotovo da nisu postojala, primjerice Centar za posebno skrbništvo.
U podlozi donošenja Obiteljskog zakona ogleda se niska razina političke kulture kojoj je strana ideja o diobi vlasti, a potpuno nejasna ideja o vladavini prava. (...)
(...)
(...) Bjelodano je da se zakonom uvode novine poput obiteljske medijacije ili centra za posebno skrbništvo što jasno upućuje na neprimjerenost i nedjelotvornost postojećeg sustava centara za socijalnu skrb. Bjelodano je da u pravosuđu i upravi nedostaju specijalisti koji prate komparativna iskustva i praksu europskih sudova. (...)
(...)
Danom početka primjene zakona trebala je postojati kompletna infrastruktura, a prije toga dostatno razdoblje za upoznavanje struke s novinama i ‘testiranje’ kroz edukaciju. U slučaju ovog zakona razvidno je nepostojanje tih temeljnih pretpostavki.
(...)
Mišljenja smo da su prigovori predlagatelja utemeljeni (...)
(...)
Mišljenja smo da Ustavni sud polazeći od načela vladavine prava treba upozoriti na kršenje načela razmjernosti, kriterije jasnoće, preciznosti i predvidljivosti. Provjerom prikladnosti, nužnosti i uravnoteženosti normi Obiteljskog zakona može se zaključiti da nisu ostvarene pretpostavke da je država na apstraktan način udovoljila minimalnim zahtjevima pravne regulacije.
(...)
(...) Obiteljski zakon mora dosljedno, transparentno, na svima razumljiv način, budući je adresat doista narod, ispunjavati barem formalne kriterije jasnoće, predvidljivosti i preciznosti što sve bjelodano nedostaje tekstu Obiteljskog zakona.«
d) Mišljenje predstavnika obiteljskopravnih stručnjaka (teoretičara i praktičara) o ObiZ-u/15
30. Ustavni sud, pri ocjeni suglasnosti s Ustavom osporenog ObiZ-a/15, uzeo je u obzir i zaključke iznesene u Obrascu prethodne procjene za obiteljski zakon (»Obrazac iskaza o procjeni učinaka propisa«) Ministarstva socijalne politike i mladih (klasa: 011-02/16-02/5, urbroj: 519-03-1-2/1-16-6), sačinjen 21. rujna 2016., nakon stupanja na snagu ObiZ-a/15. Iz navedenog obrasca proizlazi da je to Ministarstvo 14. ožujka 2016. donijelo Odluku o osnivanju i imenovanju članova Radne skupine za analizu i ocjenu dotadašnjih učinaka i iskustava u primjeni Obiteljskog zakona (ObiZ-a/15) s Odlukom o izmjeni i dopuni te odluke od 22. ožujka 2016. Radna skupina sastojala se od ukupno 26 nezavisnih stručnjaka, teoretičara i praktičara – predstavnika akademske zajednice, ureda pravobranitelja, sudova, profesionalnih udruženja, udruga, centara za socijalnu skrb, Centra za posebno skrbništvo, Ministarstva i odvjetnika, sa zadatkom izrade stručne analize dotadašnjih učinaka i iskustava u primjeni ObiZ-a/15 te izrade stručne preporuke odnosno mišljenja o potrebi eventualnog pristupanja izmjenama, dopunama, odnosno o izradi novog obiteljskog zakona.
30.1. Radna skupina donijela je na sastanku održanom 11. travnja 2016., u nazočnosti 23 od ukupno 26 članova, jednoglasno, Stručno mišljenje s prijedlozima od 11. travnja 2016. U Obrascu se navodi da je navedeno stručno mišljenje sastavljeno na temelju: »a) stručnih znanja, mišljenja, prijedloga i iskustava članova Radne skupine, kao i b) na temelju provedene stručne rasprave sa zainteresiranim predstavnicima iz područja obiteljskopravne zaštite iz cijele Republike Hrvatske kojima je prethodno upućen pisani poziv sa zamolbom za sudjelovanjem u ovoj stručnoj raspravi«.
U navedenom stručnom mišljenju navode se sljedeći zaključci radne skupine:
»Zaključci Radne skupine mogu se objediniti u gledištu da je zakon nečitak, nedorađen, konfuzan, u nekim situacijama (institutima) nelogičan, nedorečen, nepregledan, normativno preopsežan, da postoje pravne praznine i kontradiktornosti, da bi mnoge cjeline trebalo mijenjati, kao i da su mnogi instituti teško razumljivi, te da izazivaju i da će uzrokovati probleme u praksi, što stvara pravnu nesigurnost i šteti građanima.
Radna skupina je zaključila da je tekst kakav predstavlja ObZ 2015. nemoguće prepraviti, posebice iz razloga jer se primjedbe i dvojbe tiču svih dijelova zakona, te da bi samo nekoliko dobrih rješenja koja predstavljaju dio modernizacije obiteljskog prava trebalo inkorporirati u novi propis.
Pritom su svi sudionici bili mišljenja da je dobra polazišna osnova za novi propis Obiteljski zakon iz 2003. godine, iz razloga osiguranja pravnog kontinuiteta uz uvažavanje europske pravne stečevine i međunarodnih obaveza Republike Hrvatske, a sve kako bi se izradio propis koji će bolje odgovarati potrebama zaštite članova obitelji.
Radna skupina je bila stajališta da podneseni prijedlozi za ocjenu suglasnosti ObZ 2015. s Ustavom odražavaju suglasje u pogledu izrazite nekvalitete Obiteljskog zakona iz 2015. godine, kao i da je, s obzirom na broj i vrste primjedbi koje se odnose na institute iz cijelog Zakona, doveden u pitanje zahtjev za poštivanjem Ustavom zajamčenih prava.
Nadalje, prema stajalištu Radne skupine, primjena ovog Zakona do sada je pokazala mnoge slabosti, koje se mogu očekivati i nadalje, pa bi njegova daljnja primjena mogla i ubuduće izazivati negativne učinke te teške i nepopravljive posljedice za građane na koje se Zakon primjenjuje.
Također, Radna skupina je zaključila da je Zakon nekvalitetan u nomotehničkom smislu, teško razumljiv te stoga i teško popravljiv.
Iz svih ovih razloga, Radna skupina je bila stajališta da bi u najboljem interesu građana bilo pokretanje postupka donošenja novog Obiteljskog zakona, a koja preporuka je unesena u sadržaj citiranog Stručnog mišljenja s prijedlogom od 11. travnja 2016. godine.
Osobito, Radna skupina je zaključila da je Obiteljski zakon iz 2015. (Narodne novine, broj 103/2015.) tek neznatno promijenjen u odnosu na Obiteljski zakon iz 2014. godine (Narodne novine, broj 75/2014.) čiju je primjenu Ustavni sud u siječnju 2015. godine obustavio, a što je tadašnji predlagatelj i nositelj izrade ObZ-a 2015., Ministarstvo socijalne politike i mladih, u prvoj polovici 2015., prilikom njegovog predstavljanja i potvrdio.
Prema stajalištu Radne skupine ObZ 2015. izaziva teške i nepopravljive posljedice, a što proizlazi iz sljedećeg:
– Zakon je sadržajno najvećim dijelom istovjetan obustavljenom Obiteljskom zakonu iz 2014. godine,
– postoje brojne nedoumice i nejasnoće, kao i poteškoće u primjeni odredbi Zakona u praksi,
– instrumenti i mehanizmi koji postoje u praksi u mnogim elementima ne korespondiraju sa zakonskim rješenjima,
– u budućnosti se može očekivati dodatno opterećenje pravosudnog sustava i sustava socijalne skrbi vezano uz žalbene postupke.«
30.2. Iz Obrasca je također razvidno da je Ministarstvo prihvatilo to Stručno mišljenje nezavisnih stručnjaka te je 12. travnja 2016. Vladi uputilo prijedlog očitovanja za Ustavni sud o namjeravanom pokretanju postupka donošenja novog obiteljskog zakona u Hrvatskom saboru. Kao što je već ranije spomenuto, Ustavni sud do donošenja ove odluke i rješenja nije zaprimio očitovanje Vlade o prijedlozima predlagatelja. Međutim, pri ocjenjivanju (ne)suglasnosti s Ustavom ObiZ-a/15, uzeo je u obzir argumentaciju koja je navedena u stručnom mišljenju od od 11. travnja 2016., jer je u njegovoj izradi sudjelovao značajan broj nezavisnih stručnjaka, obiteljskopravnih teoretičara i praktičara (profesora obiteljskog prava, sudaca, odvjetnika, djelatnika centara za socijalnu skrb, Pučke pravobraniteljice za djecu, Pravobraniteljice za osobe s invaliditetom, Pravobraniteljice za ravnopravnost spolova, predstavnika udruga, ustanova, te profesionalnih udruženja i sl.).
30.3. Ministarstvo je, nastavno, 18. svibnja 2016. donijelo Odluku o osnivanju Radne skupine za izradu Nacrta prijedloga Obiteljskog zakona s naknadnom Odlukom o ispravku odnosno izmjeni i dopuni Odluke od 24. svibnja 2016. Ta radna skupina zadužena je za izradu Nacrta prijedloga Obiteljskog zakona. Odluke o imenovanju članova te radne skupine objavljene su na mrežnim stranicama Ministarstva (radnu skupinu čine predstavnici akademske zajednice, sutkinja Vrhovnog suda Republike Hrvatske, suci općinskih sudova koji postupaju u predmetima obiteljskopravne zaštite, odvjetnici – članovi Hrvatske odvjetničke komore, predstavnici Ministarstva, predstavnik Ministarstva pravosuđa, predstavnici centara za socijalnu skrb, predstavnici udruga odnosno profesionalnih udruženja i nezavisni pravni stručnjaci). Ustavni sud u ovom trenutku ne raspolaže niti s podacima o radu navedene radne skupine na Nacrtu prijedloga novog Obiteljskog zakona, je li taj Nacrt izrađen i ako jest u kojoj je mjeri dovršen, niti ima saznanja o razlozima zašto nije upućen u zakonodavnu proceduru, kao što je Vlada u svojim dopisima Ustavnom sudu najavila.
e) Utvrđenje i ocjena Ustavnog suda o općim prigovorima
31. Iz svega navedenog proizlazi da se, pored prigovora predlagatelja o tome kako je najveći dio osporenih odredaba ObiZ-a/15 ostao »nepromijenjen i identičan« osporenim odredbama ObiZ-a/14 (njih 67%), opći prigovori predlagatelja u svojoj biti svode na tvrdnje o (ne)kvaliteti ObiZ-a/15. Konkretno, o tome da je riječ o zakonu koji je »sušta... suprotnost zahtjevu za jasnoćom pravne norme«, zakonu koji je »nezgrapan i krajnje nepregledan« i koji sadrži mnoštvo odredaba koje su nejasne, neodređene, neprecizne te kontradiktorne, kako unutar sebe samih tako i u usporedbi s drugim odredbama. Jednako tako, gotovo svi predlagatelji ističu činjenicu da pojedine odredbe ObiZ-a/15 »obiluju gramatičkim i pravopisnim greškama«, »nepravničkim«, »nejasnim novotvorinama koje ništa ne znače«, te odredbama koje su »neživotne« i »neprimjenjive«.
32. Većina predlagatelja smatra da je najveći dio ObiZ-a/15 zapravo identičan ObiZ-u/14, u odnosu na koji je Ustavni sud pokrenuo postupak ocjene suglasnosti s Ustavom i obustavio ga od primjene, što smatraju »nepoštivanjem odluke Ustavnog suda«. Brojni su također prigovori u pogledu nomotehničkog aspekta zakona, u kojima predlagatelji ističu da su pojedine norme »konfuzne, nejasne, nečitke, obiluju gramatičkim i pravopisnim greškama« i sl. Upozoravaju na »nekonzistentno miješanje materijalnopravnih i procesnopravnih odredaba«. Upućuju na neprikladnost i neprimjerenost novih pojmova (npr. »bliske osobe s kojima dijete ne stanuje«, »osobito bliske osobe«, »roditelj koji je spreman na suradnju«, »kontrola drugog roditelja«, »osoba koja je važna u djetetovu životu«, »jasne upute«, »slaba vjerojatnost« i sl.), kao i njihovu neodređenost (npr. »ovisno o okolnostima slučaja«, »u iznimnim okolnostima« i sl.). Prigovaraju tehnologiji pisanja koja prilikom propisivanja jedne zakonske odredbe upućuje na odredbu koja se nalazi u drugom dijelu zakona te time čitatelj zakona u praćenju pojedinog instituta nije u mogućnosti shvatiti cjelinu. Posebno prigovaraju na uvođenje novih instituta kao što su medijacija i Centar za posebno skrbništvo, za čiju primjenu uopće nisu prethodno stvoreni uvjeti.
33. U odnosu na opće prigovore predlagatelja o samom sadržaju zakona, Ustavnom sudu načelno su prihvatljivi prigovori kojima upozoravaju na postojanje određenih nelogičnosti u tekstu zakona, nedovoljne preciziranosti pojedinih normi te njihove nejasnoće, ponekad suvišnosti, a ponekad podnormiranosti. Takve nomotehničko-logičke manjkavosti pojedinih odredaba, u određenim slučajevima mogu dovesti, dok u nekim drugim slučajevima i ne moraju nužno dovesti do nesuglasnosti odredbe s Ustavom (primjerice, prigovor da se odredba članka 123. ObiZ-a/15, koja regulira ograničenje ili zabranu ostvarivanja osobnih odnosa s djetetom, nalazi među materijalnim odredbama zakona, a trebala bi se nalaziti među procesnim odredbama, doista jest osnovan, no to ne dovodi do nesuglasnosti same zakonske odredbe s Ustavom). To će uglavnom ovisiti o odgovoru na pitanje utječe li nedostatak (»manjkavost«) norme na pravnu sigurnost u takvoj mjeri da bi ona mogla dovesti do neprihvatljivih ustavnopravnih učinaka. Čitajući zakon kao cjelinu i njegovim sustavnim (sistemskim) tumačenjem, postojanje većeg broja nedorečenih, nejasnih i nelogičnih odredaba može otvoriti put pravnoj nesigurnosti kod primjene tih normi. Također, posebno se ističe da je kod svakog zakona, a osobito sistemskog zakona, nomotehnički aspekt važan jer i on pod određenim okolnostima može imati ustavno značenje. Svaka pojedina zakonska odredba u pravilu je dio normativne cjeline koja uređuje neki zakonski institut ili društveni odnos. Ona je najčešće neodvojiva od ostalih zakonskih odredaba i stoga, u slučaju utvrđenja njezine nesuglasnosti s Ustavom, izravno utječe na opstojnost i svrhu cjelokupnog uređenja tog zakonskog instituta ili društvenog odnosa.
33.1. Vezano uz navedeno, Ustavni sud prihvatio je pravno stajalište ESLJP-a, koji je u predmetu Broniowski protiv Poljske [Vv] (br. 31443/96, presuda od 22. lipnja 2004.) posebno istaknuo da načelo zakonitosti traži od država ne samo da dosljedno primjenjuju zakone koje su donijele nego i da osiguraju pravne i praktične uvjete za njihovu primjenu (v. stajalište iz Izvješća o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora broj: U-X-99/2013 od 23. siječnja 2013., »Narodne novine« broj 14/13.):
»184. ... imperativ održavanja legitimnog povjerenja građana u državu i pravo koje ona stvara, inherentan vladavini prava, zahtijeva od vlasti da eliminiraju disfunkcionalne odredbe iz pravnog sustava...«
34. Međutim, jednako tako, sistemsko tumačenje normi od kojih bi svaka sama za sebe i bila »manjkava«, sagledavajući i tumačeći ih zajedno i u međusobnom odnosu, često može dovesti i do zaključka o nepostojanju potrebe za izbacivanjem takvih normi iz pravnog poretka, naročito stoga što i praksa sama može iskristalizirati značenje takve norme i njezinu primjenu.
Tako se, na primjer, među općim prigovorima ističe konfuznost odredbe članka 3. stavka 2. ObiZ-a/15 (koja kao jedno od temeljnih načela obiteljskog zakona propisuje načelo ravnopravnosti žene i muškarca), zbog toga što ta odredba »nije jasna u svojem značenju, dosegu i svrsi«. Ističe se da je pojam »partnerskih odnosa« reguliran posebnim, drugim propisom pa korištenje tog pojma u ovoj odredbi može stvoriti nejasnoću, te da terminologija ObiZ-a/15 u ovom slučaju nije usklađena s terminologijom Zakona o životnom partnerstvu osoba istog spola (»Narodne novine« broj 92/14. i 98/19.), kao ni sa Zakonom o zaštiti od nasilja u obitelji (ranije »Narodne novine« broj 137/09., 14/10. – ispravak i 60/10. – ispravak; sada »Narodne novine« broj 70/17., 126/19., 84/21. i 114/22.). Također se ističe da je reguliranje »nasilja prema partneru« i »partnerskih odnosa« u ObiZ-u/15 suvišno jer je ono regulirano drugim propisima. Unatoč tome što predlagatelji pravilno uočavaju da takvi nedostaci utječu na kvalitetu i preglednost zakona, Ustavni sud ističe da s ustavnopravnog stajališta oni ne predstavljaju dostatne i relevantne razloge za ukidanje osporene norme. Tim više što je riječ o odredbi načelne naravi, sadržaj koje se razrađuje pojedinim odredbama ObiZ-a/15. Stoga, po naravi stvari nesuglasnost s Ustavom razmatra se u odnosu na pojedine odredbe zakona kojima se ta načela razrađuju.
35. Zaključno, Ustavni sud primjećuje da su opći prigovori predlagatelja uglavnom izneseni paušalno, u uvodnom dijelu njihovih prijedloga, dok se njihova argumentacija zapravo daje tek u analizi pojedinačnih osporenih odredaba svakog pojedinog prijedloga. Međutim, i argumentacija uz pojedine članke zakona često nije sadržavala supstancijalne razloge već su njome ponavljani argumenti da je pojedina osporena norma nedorečena, neprecizna, kontradiktorna i sl. Ustavni sud stoga ocjenjuje da se kako opći tako i pojedini pojedinačni prigovori predlagatelja zadržavaju na tvrdnjama da ObiZ/15 u cjelini ne udovoljava načelima zakonitosti i pravne sigurnosti (zahtjevima za određenošću i preciznošću pravne norme), kao jednim od temeljnih načela vladavine prava iz članka 3. Ustava.
Stoga, argumenti predlagatelja nisu uvjerili Ustavni sud da je ObiZ/15 u cjelini nesuglasan s Ustavom.
2) Pojedinačni prigovori predlagatelja
36. Predlagatelji su osporili ustavnost sljedećih odredaba ObiZ-a/15:
članak 2., članak 3. stavak 2., članak 9., članak 11. stavci 1., 2. i 3., članak 14. stavci 3. i 4., članak 26. stavak 2., članak 32. stavci 2. i 3. te članak 32. u cijelosti, članak 37. stavak 2., članak 43., članak 45., članak 46. stavci 1., 2. i 7. te članak 46. u cijelosti, članak 49. stavci 1. i 2., članak 51. točka 2., članak 54. stavak 4., članak 58., članak 59., članak 61. stavci 2., 3. i 4., članak 63. stavak 1. točka 3. i stavak 2., članak 64. stavak 1. točke 1., 3. i 5., članak 65. stavci 4. i 5., članak 68. stavak 2., članak 69. stavak 6., članak 71. točka 3., članak 82., članak 84. stavci 4. i 5., članak 85. stavak 1., članak 88. stavak 2. i članak 88. u cijelosti, članak 90., članak 94., članak 95. stavci 2. i 3., članak 98. stavak 2., članak 100. stavci 1. i 6., članak 104. stavci 2., 3. i 4., članak 105. stavci 3., 4. i 5., članak 106., članak 107. stavak 1., članak 108. stavak 3., članak 109., članak 110. stavak 3., članak 111. stavak 2., članak 114. stavak 1., članak 117. stavci 2. i 3., članak 119., članak 121. stavak 2., članak 122. stavak 2. te članak 122. u cijelosti, članak 123., članak 124. stavci 2., 3., 4., 5., 6., 7. i 8., članak 125. stavak 3., članak 126., članak 129., članak 130. stavak 4., članak 134., članak 137. stavak 4., članak 138. stavak 4., članak 141. stavak 4., članak 143. stavak 2. te članak 143. u cijelosti, članak 152. stavci 4. i 5. te članak 152. u cijelosti, članak 154., članak 155. stavci 1. i 2. te članak 155. stavak 1. točka 2., članak 157. stavak 1., članak 160., članak 163., članak 165. stavak 1., članak 166. stavak 5., članak 169., članak 170., članak 171. točke 2., 3. i 5., članak 174. stavak 1., članak 175. stavak 1., članak 176. stavak 1., članak 190. stavak 1. točka 1., članak 212. stavak 5., članak 224., članak 225. stavak 3., članak 227., članak 234. stavci 1. i 2., članak 235. stavak 3., članak 236. stavci 5. i 7., članak 240. stavci 1. i 3. te članak 240. u cijelosti, članak 241. stavak 1. točka 3., članak 247. stavci 3., 4. i 7., članak 258. točka 5., članak 278. stavak 2., članak 279. stavak 1., članak 280., članak 283. stavci 1. i 2., članak 288. stavak 2., članak 290. stavci 1., 2., 3. i 4., članak 291. stavak 1., članak 305. stavci 3. i 4., članak 312., članak 314. stavak 2., članak 320. stavci 2. i 3., članak 321. stavak 4., članak 322. stavak 1. točka 2., članak 323. stavak 3., članak 325. stavak 1., članak 326., članak 327. stavci 2. i 3., članci 331. – 344. (te posebno članak 332. stavak 1. točka 1., članak 332. u cijelosti i članak 344.), članak 358., članak 360. stavci 1. i 3., članak 369., članak 373., članak 408., članak 416. stavak 2. točka 1., članak 417. stavci 2. i 3., članak 418. stavak 1. u dijelu koji glasi: »ako posumnja« te točka 2. i stavak 2., članak 433. točka 6., članci 456. – 458., članci 461. – 469. (te posebno članak 461.), članak 478., članak 491. stavak 4., članak 526., članak 534. stavak 3., članci 544. – 550., članak 560., članak 561. i članak 562.
Dakle, osporeno je ukupno 148 članaka ObiZ-a/15 (u cijelosti ili u pojedinim stavcima, točkama, dijelovima rečenica).
37. U daljnjem tekstu navest će se pojedinačne osporene odredbe ObiZ-a/15, prigovori predlagatelja usmjereni na te odredbe te utvrđenja Ustavnog suda o svakom pojedinom prigovoru i razlozima za nesuglasnost pojedine osporene odredbe s Ustavom. Pri iznošenju svojih utvrđenja o nesuglasnosti s Ustavom pojedinih osporenih zakonskih odredaba, Ustavni sud služio se dostavljenim stručnim mišljenjima.
38. Ustavni sud posebno ističe da je u donošenju ove odluke imao u vidu činjenicu da je od donošenja ObiZ-a/15 proteklo više od sedam godina, pa je na neke dvojbe iznesene u prijedlozima predlagatelja, tijekom njegove primjene praksa već dala odgovor, a neke su protekom vremena postale bespredmetne (primjerice, svi su predlagatelji osporavali osnivanje nove ustanove, Centra za posebno skrbništvo jer nisu stvorene zakonodavne, institucionalne i materijalne pretpostavke za njegovo osnivanje. Međutim, s obzirom na to da Centar za posebno skrbništvo obavlja svoje ObiZ-om/15 predviđene nadležnosti već sedam godina, a osobito nakon stupanja na snagu Zakona o Centru za posebno skrbništvo 2020. godine, kojim je cjelovito uređeno njegovo ustrojstvo i rad, Ustavni sud, neovisno o uvjerljivosti argumenata predlagatelja u vrijeme podnošenja prijedloga, više ne nalazi ustavnopravne razloge za ispitivanje suglasnosti s Ustavom odredaba ObiZ-a/15 koje su se odnosile na Centar za posebno skrbništvo). Nadalje, u rješenju od 12. siječnja 2015. kojim je Ustavni sud, polazeći od prigovora predlagatelja da su pojedine odredbe ObiZ-a/14 (kao i ObiZ/14 u cijelosti) nejasne, neprecizne, proturječne ili suvišne, a što su argumentirali opširnim prijedlozima i brojnim primjerima, zbog kratke vakacije koju je zakonodavac ostavio do stupanja na snagu ObiZ-a/14, a kako bi se spriječile štetne posljedice koje bi mogle nastati za pravnu sigurnost i vladavinu prava ako bi osporeni zakon doista stupio na snagu, argumente ocijenio dostatnim za pokretanje postupka ocjene suglasnosti ObiZ-a/14 s Ustavom i obustavu njegove primjene.
Međutim, u ovom je ustavnosudskom postupku zadaća Ustavnog suda bila temeljito ispitati dostatnost, relevantnost i uvjerljivost argumenata predlagatelja. Drugim riječima, Ustavni sud ispitao je »dubinski« jesu li doista ti navodi osnovani u odnosu na svaki pojedini institut ili osporenu zakonsku odredbu, uključujući i eventualnu neusklađenost pojedinih zakonskih odredaba zbog kojih one moraju biti uklonjene iz pravnog poretka. Prema tome, za razliku od prethodnog rješenja koje se odnosi na ObiZ/14, u ovoj odluci i rješenju, odnosno u postupku koji je prethodio njihovom donošenju, Ustavni sud primijenio je stroži test ispitivanja suglasnosti odnosno nesuglasnosti s Ustavom osporenih zakonskih odredaba zbog njihove nepreciznosti, nejasnoće, podnormiranosti, međusobnog preklapanja, pa čak i isključivanja i sl. Naime, kao što je već rečeno, eventualna nepreciznost ili nedorađenost zakonske odredbe sama po sebi ne dovodi do njezine nesuglasnosti s Ustavom. Stoga, gledano vremenski unatrag, moguće je da bi Ustavni sud, da je konačnu odluku donio netom, odnosno u kratkom razdoblju nakon stupanja na snagu »novog« ObiZ-a/15, ocijenio neustavnim veći broj njegovih odredaba. Međutim, u situaciji u kojoj se u međuvremenu sudska praksa formirala i stabilizirala, jer su sudovi otklonili dvojbe u pogledu tumačenja i primjene pojedinih, moguće nepreciznih ili nedorađenih zakonskih odredaba, Ustavni sud ocijenio je da su time sudovi ispunili svoju ustavnu zadaću, slijedom čega su u bitnome otpali razlozi za preispitivanje i eventualno ukidanje takvih zakonskih odredaba. Proizlazi da je njihova primjena u praksi pokazala da unatoč njihovoj gramatičkoj, nomotehničkoj pa i izričajnoj nepreciznosti, sadržaj tih normi nije bio neprimjenjiv odnosno te norme pojedinačno i u njihovoj međusobnoj povezanosti bilo je moguće tumačiti u skladu s njihovim ciljem i svrhom.
Slijedom navedenog, ocjenu suglasnosti s Ustavom pojedinih odredaba Ustavni sud razmatrao je polazeći od uvjerljivosti konkretnih argumenata predlagatelja. Da bi Ustavni sud pojedinu odredbu zakona utvrdio nesuglasnom s Ustavom, u pravilu nije dostatno navoditi općenitu argumentaciju, kao što je puko navođenje tvrdnji da neka odredba nije u suglasnosti s Ustavom jer je neprecizna, nedorečena, kontradiktorna. Ti razlozi moraju biti izneseni na jasan i razumljiv način odnosno moraju biti navedeni konkretni razlozi koji u dovoljnoj mjeri upućuju na sumnju da osporena odredba nije u suglasnosti s Ustavom.
a) Pojedine osporene odredbe i utvrđenja Ustavnog suda o pojedinačnim prigovorima
1. Članak 54. stavak 4. ObiZ-a/15
39. Članak 54. ObiZ-a/15 glasi:
»Razvod braka kad bračni drugovi imaju zajedničko maloljetno dijete
Članak 54.
(1) Bračni drugovi koji imaju zajedničko maloljetno dijete dužni su prije pokretanja sudskog postupka radi razvoda braka sudjelovati u obveznom savjetovanju sukladno odredbama članaka 321. do 328. ovoga Zakona.
(2) Ako se bračni drugovi iz stavka 1. ovoga članka namjeravaju razvesti na temelju sporazuma, dužni su sastaviti plan o zajedničkoj roditeljskoj skrbi iz članka 106. ovoga Zakona.
(3) Ako ne sastave plan o zajedničkoj roditeljskoj skrbi do okončanja obveznog savjetovanja, bračni drugovi su dužni pristupiti prvom sastanku obiteljske medijacije, osim u slučajevima iz članka 332. ovoga Zakona.
(4) Bračni drug koji ne pristupi prvom sastanku obiteljske medijacije sukladno odredbi stavka 3. ovoga članka ne može podnijeti tužbu radi razvoda braka.
(5) Iznimno od stavka 4. ovoga članka, bračni drugovi imaju pravo na tužbu radi razvoda braka u slučajevima iz članka 332. ovoga Zakona.«
1.1. Prigovori predlagatelja
a. Predlagateljice Bojić i dr.
40. Predlagateljice smatraju da je odredbom članka 54. stavka 4. ObiZ-a/15 povrijeđeno pravo na pristup sudu bračnom drugu koji nije pristupio prvom sastanku obiteljske medijacije. U tom smislu navode:
»Mišljenja smo da je navedena odredba u izravnoj suprotnosti sa čl. 29. Ustava, odnosno čl. 6. Europske konvencije u aspektu koji se tiče prava na pristup sudu. lako pravo na pristup sudu prema praksi Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda nije apsolutno pravo iz čega proizlazi da u odnosu na pristup sudu zakonodavac može postaviti određena ograničenja, smatramo da je to u ovom slučaju neprihvatljivo iz razloga što se bračnom drugu pravo na podnošenje sudske tužbe uvjetuje pristupanjem prvom sastanku obiteljske medijacije.
Neprihvatljivo je da se pravnom normom prisilne naravi građaninu nameće obveza za nešto što je već u samoj svojoj biti postavljeno na načelu dobrovoljnosti.
Dodatni problem vidimo u tome što zakon taksativno predviđa situacije u kojima se obiteljska medijacija ne provodi, međutim, izostavlja jednu vrlo životnu situaciju moguće bračne spriječenosti jednog od bračnog drugova, te i takvu osobu svojim taksativno određenim izričajem onemogućava u pravu da pristupi sudu iako za nepristupanje medijaciji može imati opravdan razlog.
Ovo vrijedi i za građane koji žive u inozemstvu, a pravo Republike Hrvatske je mjerodavno za razvod njihovog braka i donošenje odluke o skrbi nad djecom, te istovremeno postoji i nadležnost tijela Republike Hrvatske. Kroz kratku primjenu ObZ/14 u praksi je primjećeno da su građani u pojedinim situacijama kada su živjeli u inozemstvu u Republiku Hrvatsku trebali dolaziti čak tri puta kako bi uredili svoje obiteljskopravne odnose prije pokretanja postupka na sudu. Smatramo da ovakva odredba općenito neproporcionalno zadire u slobodu građana da samostalno uređuju svoje obiteljskopravne odnose, te je pored već navedene suprotnosti s čl. 29. Ustava i u izravnoj suprotnosti s čl. 35. Ustava i člankom 8. Europske konvencije.«
b. Predlagatelji Rajić i Kasalo
40.1. Predlagatelji smatraju članak 54. ObiZ-a/15 nesuglasnim s Ustavom, dovodeći ga u vezu s člankom 379. stavkom 5. ObiZ-a/15:
»Člankom 54 propisuje se obaveza određenog ponašanja bračnih drugova koji imaju maloljetno dijete, a žele se razvesti. Navodi se dužnost sudjelovanja u obaveznom savjetovanju (st. 1), dužnost sastavljanja plana o zajedničkoj roditeljskoj skrbi ako se sporazumno razvode (st. 2) odnosno obaveza pohođenja obiteljske medijacije (st. 3). Međutim, s tim u vezi, Zakon u st. 4. zabranjuje podnošenje tužbe onome bračnom drugu koji ne ispuni prethodno navedene obaveze. Problem je dvostruk. S jedne strane, i u praksi čest slučaj, bračni drugovi žele sporazumni razvod braka (st. 2), ali se ne mogu sporazumjeti u vezi s maloljetnom djecom (nerijetko isto tako upravo razlog za razvod braka). Takvog bračnog druga se obavezuje, gura u medijaciju, koja je (nakon neuspjelog obaveznog savjetovanja) kako u teoriji tako i po logici stvari dobrovoljni institut. Sud će, shodno čl. 379. st. 5. presumirati povlačenje tužbe u slučaju nepostojanja dokaza o pristupu medijaciji (čime bi postupak medijacije trebao završiti prema čl. 337), odnosno tobožnje ne/aktivnosti (čl. 337. st. 1.).
Predlagatelj smatra da se ovakvim zakonskim odredbama bračne drugove onemogućava u pravu na razvod braka, inzistiranjem na medijaciji, koja često puta neće biti moguća bilo zbog jednog (‘krivog’) ili drugog bračnog druga.
Stoga smatramo da se odredbama članka 54. i 379. st. 5. krši načelo pravne sigurnosti i vladavine prava.«
c. Predlagatelj Domjanović
40.2. Predlagatelj također smatra odredbu članka 54. stavka 4. ObiZ-a/15 nesuglasnom s Ustavom, dovodeći je u vezu s člankom 331. ObiZ-a/15:
»Odredba čl. 54. st. 4. vrlo je dvojbena s aspekta prava na razvod braka. Naime, bračnog druga koji se namjerava razvesti inicirajući razvod braka tužbom, isključuje se iz prava na tužbu ako ne pristupi ‘prvom sastanku obiteljske medijacije’. On je, sukladno čl. 332. st.1.toč. 1. (razvod braka s maloljetnom djecom). Uzme li se u obzir da je obiteljska medijacija po svojoj naravi u svim pravnim sustavima (čak svi oblici: arbitraža – bilo međunarodna ili nacionalna, i svi ostali oblici mirnog rješavanja sporova svih vrsta) – dobrovoljna, onda dolazimo do zaključka da se bračnog druga ‘tužitelja’ obvezuje na dva nesudska postupka (obvezno savjetovanje=posredovanje po ObZ 2003 i obiteljska medijacija), što opterećuje sustav, ne olakšava razvod braka, maltretira bračne drugove, odugovlači postupak razvoda braka. Temeljno je pitanje u vezi s čl. 54. st. 4. je li zakonodavac smio ograničiti bračnog druga s pravom na tužbu za razvod braka? Mišljenja smo da nije, jer je on prošao postupak posredovanja, u kojem se očito zbog velikih nesuglasica s drugim bračnim drugom nije mogao dogovoriti o djeci. Zašto bi se o tome dogovorio u postupku medijacije, koja je ionako dobrovoljna po naravi, a prisilna po zakonodavčevoj odluci i time stvorila contradicitio in adjecto.
Mišljenja smo dakle, da je ograničenje prava na tužbu za razvod braka iz čl. 54. st. 4. protivno ljudskim pravima i načelu vladavine prava, zaštićenog Ustavom. Dakako, dodatno se stvara i pravna nejednakost (suprotna načelu jednakosti građana pred zakonom), jer će oni koji će biti ‘poslušni’ i pojaviti se na medijaciji moći razvesti se po tužbi, a oni koji smatraju da je medijacija dobrovoljna, a jest, i ne žele kroz nju proći, biti kažnjeni uskratom prava na razvod braka.«
1.2. Utvrđenje Ustavnog suda
41. Temeljno je načelo instituta obiteljske medijacije načelo dobrovoljnosti. Stoga se, propisivanjem da bračni drug koji ne pristupi prvom sastanku obiteljske medijacije ne može podnijeti tužbu radi razvoda braka (članak 54. stavak 4. ObiZ-a/15), sankcionira taj bračni drug u ostvarivanju svojih procesnih prava, u konkretnom slučaju u pogledu prava na podnošenje tužbe za razvod braka. Po ocjeni Ustavnog suda to je prestroga uskrata prava na pristup sudu bračnom drugu koji ne pristupi prvom sastanku obiteljske medijacije, a da se uopće prethodno ne ispituju razlozi ili okolnosti zbog kojih taj bračni drug nije pristupio. Stoga se takvom odredbom, po ocjeni Ustavnog suda, narušava ne samo načelo dobrovoljnosti, kao temeljno načelo obiteljske medijacije, nego i sama bit prava na pristup sudu zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava.
41.1. Pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, skup je postupovnih jamstava kojima se osigurava pravičnost postupka. Ono ima tako važno mjesto u demokratskom društvu da ne može biti nikakvog opravdanja za njegovo restriktivno tumačenje (v. odluku Ustavnog suda broj: U-III-3538/2017 od 18. travnja 2019., www.usud.hr).
41.2. Članak 29. stavak 1. Ustava, među ostalim, osigurava svakome pravo da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obvezama. Riječ je o »pravu na sud«, kojemu je važan aspekt i pravo na pristup sudu. Bilo bi nezamislivo da se u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava strankama priznaju postupovna jamstva u postupku koji je u tijeku, a da se pritom ne štiti ono što u osnovi omogućuje korištenje tim jamstvima, a to je pristup sudu. Pravo na pristup sudu ne uključuje samo pravo na pokretanje postupka već i pravo na »rješavanje« spora od suda (usporedi s predmetima ESLJP-a Smolić protiv Hrvatske, br. 51472/12, presuda od 15. ožujka 2018.; i Šimecki protiv Hrvatske, br. 15253/10, presuda od 30. travnja 2014.).
41.3. Nesporno je da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), s obzirom na to da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da time bude narušena sama bit »prava na sud« (v., na primjer, odluku Ustavnog suda broj: U-III-215/2016 od 19. prosinca 2017., www.usud.hr.). Nadalje, ograničenje neće biti spojivo s pravom na pošteno suđenje ako ne teži legitimnom cilju te ako ne postoji razuman odnos razmjernosti između upotrijebljenih sredstava i legitimnog cilja koji se nastoji ostvariti (usporedi, na primjer, predmet ESLJP-a Stanev protiv Bugarske [Vv], br. 36760/06, § 230., presuda od 17. siječnja 2012.).
41.4. Stoga je Ustavni sud ukinuo osporeni stavak 4. članka 54. ObiZ-a/15 zbog njegove nesuglasnosti s člankom 29. stavkom 1. u vezi s člankom 3. Ustava.
2. Članci 58. i 59. ObiZ-a/15
42. Članak 58. ObiZ-a/15 glasi:
»TREĆI DIO
PRAVNI ODNOSI RODITELJA I DJECE I MJERE ZA ZAŠTITU PRAVA I DOBROBITI DJECE
I. MAJČINSTVO I OČINSTVO
1. UTVRĐIVANJE MAJČINSTVA
Presumpcija majčinstva
Članak 58.
Djetetovom majkom smatra se žena koja ga je rodila.«
42.1. Budući da su članak 58. i članak 82. sadržajno povezani, na ovom mjestu citirat će se i članak 82. ObiZ-a/15, koji glasi:
»5. MAJČINSTVO I OČINSTVO DJETETA ZAČETOG MEDICINSKI POMOGNUTOM OPLODNJOM
Majčinstvo djeteta začetog medicinski pomognutom oplodnjom
Članak 82.
(1) Majka djeteta začetog darovanom jajnom stanicom ili darovanim zametkom u postupku medicinski pomognute oplodnje jest žena koja ga je rodila.
(2) Nije dopušteno osporavati majčinstvo djeteta začetog u postupku medicinski pomognute oplodnje ako su dani pristanci za tu vrstu oplodnje prema odredbama propisa kojima se uređuje medicinski pomognuta oplodnja.
(3) Ako je dijete začeto u postupku medicinski pomognute oplodnje bez pristanaka koji se traže prema odredbama propisa kojima se uređuje medicinski pomognuta oplodnja, žena koja je upisana u maticu rođenih kao majka djeteta ili žena koja sebe smatra majkom djeteta mogu osporavati majčinstvo sukladno odredbama članaka 394. i 395. ovoga Zakona.«
2.1. Prigovori predlagatelja
a. Predlagatelji Rajić i Kasalo
43. Predlagatelji smatraju odredbu članka 58. ObiZ-a/15 neustavnom u vezi s člankom 82. ObiZ-a/15, smatrajući da je riječ o pravnoj nesigurnosti i time ugrozi vladavine prava. U tom smislu navode:
»Odredbom čl. 82. propisuje se da je žena koja je dijete rodila uz pomoć darovane jajne stanice ili darovanog zametka – njegova majka. Naglasak u ovoj normi je na tome da ta žena je (jest) majka, a ne da se smatra. U odnosu na prirodno začeće i presumpciju iz čl. 58. kojim se majčinstvo rodilje tek predmnijeva, smatramo da je ovako sročena odredba čl. 82. nesuvisla, budući da je medicinska oplodnja itekako nesigurna u smislu podrijetla djeteta i mogućih zabuna tokom postupka. Dakle, pravna sigurnost bi podrazumijevala zbog logike stvari da u čl. 58. postoji neoboriva presumpcija u korist žene koja je rodila dijete – da je njegova majka (dakle: ‘djetetova majka je žena koja ga je rodila’), a u odredbi čl. 82. je trebalo napisati da se majkom smatra žena koja je rodila, a, kako i daljnji stavci dopuštaju – dokazivati suprotno (tj. kad nije bilo pristanka na heterolognu oplodnju).«
d. Predlagatelj Domjanović
43.1. Iz istih razloga i ovaj predlagatelj osporava navedene odredbe ObiZ-a/15, navodeći da su obje odredbe nelogične i međusobno neusklađene te samim time suprotne pravnoj sigurnosti i vladavini prava, kao i pravu djeteta na saznanje svojeg podrijetla, u skladu s Konvencijom o pravima djeteta:
»Članak 58. određuje oborivu presumpciju o tome da se žena koja je rodila dijete smatra majkom djeteta. Istovremeno, čl. 82. kod porijekla djeteta začetog tuđom jajnom stanicom ustanovljuje u stavku 1. neoborivu presumpciju majčinstva u korist žene koja je rodila dijete, da bi tu istu presumpciju u sljedećim stavcima (2. i 3.) osporavanje majčinstva uvjetovao nepostojanje pristanaka na heterolognu oplodnju tuđom jajnom stanicom. Dakle, logika odredbe čl. 82. bila je da se porođaj (kao fiziološki čin svršetka trudnoće) odredi kao konstitutivni element pravnog porijekla djeteta od majke. Činjenica je da je kod heterologne oplodnje tuđom jajnom stanicom veća mogućnost zabune, odnosno točnije rečeno – izvjesno je da žena koja je rodila dijete nije biološka majka djeteta. Naprotiv, kod prirodne oplodnje (bez pomoći medicine), žena koja je rodila dijete nipošto se ne može smatrati njegovom majkom, već, ako je, a jest, rođenje moment uočljiv za treće, onda je ta i takva žena najsigurnija majka na svijetu u smislu porijekla djeteta od uprave nje.«
44. Članak 59. ObiZ-a/15 glasi:
»Utvrđivanje majčinstva sudskom odlukom
Članak 59.
(1) Ako se majčinstvo ne može utvrditi prema članku 58. ovoga Zakona, majčinstvo se utvrđuje sudskom odlukom sukladno odredbama ovoga Zakona.
(2) Tužbu radi utvrđivanja majčinstva može podnijeti:
1. dijete
2. žena koja sebe smatra majkom djeteta ili
3. centar za socijalnu skrb.
(3) Ako osoba za koju se tvrdi da je majka djeteta nije živa, tužba radi utvrđivanja majčinstva podnosi se protiv njezinih nasljednika.
(4) Rokovi za podnošenje tužbe radi utvrđivanja majčinstva propisani su odredbama članka 383. stavka 1., članka 385. stavka 1. i članaka 386. i 387. ovoga Zakona.«
2.2. Prigovori predlagatelja
a. Predlagateljice Bojić i dr.
45. Predlagateljice navode:
»U odnosu na članak 59. Obiteljskog zakona ističemo da je nepostojanje mogućnosti priznanja majčinstva i utvrđivanja tužbom od strane djeteta i žene koja sebe smatra majkom, protivno pravu djeteta na saznanje podrijetla koje se jamči Konvencijom o pravima djeteta te pravu na ravnopravnost spolova koje je ustavno pravo odnosno temeljna ustavna vrednota zajamčena člankom 3. Ustava.
Osporavani Obiteljski zakon ne predviđa mogućnost priznanja majčinstva. Budući da članak 62. Zakona predviđa mogućnost priznanja (izvanbračnog) očinstva, nepostojanje mogućnosti priznanja majčinstva, koje se može utvrditi samo u sudskom postupku prema čl. 59. Zakona, predstavlja povredu načela ravnopravnosti spolova, odustanak od kojega se ne može opravdati nekim višim interesom.
Takvo je rješenje suprotno jednoj od osnovnih vrednota Ustava Republike Hrvatske – ravnopravnosti zajamčenoj u člancima 2. i 14., koja je ujedno sadržana i u nizu međunarodnih dokumenata, od kojih samo primjerice navodimo da je čl. 58. u suprotnosti s: čl. 2. i 7. Opće deklaracije o pravima čovjeka, Konvencijom Ujedinjenih naroda o uklanjanju svih oblika diskriminacije žena (osobito čl. 2), čl. 23. Povelje temeljnih prava Europske unije, čl. 14. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe te čl. 5. Protokola br. 7 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe.
Predlagatelj, ne samo da se ne obazire na tu ustavnu vrednotu, koja je civilizacijsko dostignuće koje se štiti međunarodnim ugovorima koje je Republika Hrvatska ratificirala i objavila te koji stoga imaju nadzakonsku snagu, već se u Obrazloženju upire na Konvenciju o pravnom statusu izvanbračne djece Vijeća Europe, koju Republika Hrvatska nije niti potpisala, a kamoli ratificirala, što je opravdano jer usporedba ukazuje da su nacionalna rješenja bolja (tako se primjerice Konvencijom predviđa mogućnost pozakonjenja djeteta, što je u hrvatskom sustavu davno napušteno, uslijed priznavanja ravnopravnosti bračne i izvanbračne djece).
Također, iz Obrazloženja se zaključuje da je to rijetka situacija u praksi, no činjenica da se prema dostupnim statistikama godišnje u prosječno deset slučajeva priznaje majčinstvo govori u prilog zadržavanju odnosno ponovnom uvođenju ovoga rješenja u obiteljsko zakonodavstvo.«
b. Predlagatelji Rajić i Kasalo
45.1. Predlagatelji smatraju da je ovom odredbom stvorena pravna praznina nepropisivanjem mogućnosti priznanja majčinstva, te da se njome vrijeđa djetetovo pravo na saznanje podrijetla:
»Obiteljski zakon majčinstvo utvrđuje presumpcijom ili sudskom odlukom. Jednako kao i suspendirani ObZ 2014 propustio je omogućiti institut priznanja majčinstva, koji je institut zastupljen u svim modernijim zakonodavstvima i koji kao takav postoji već dugi niz godina u hrvatskom obiteljskom zakonodavstvu.
Smatramo da je time zakonodavac učinio ‘korak nazad’ prema ostvarivanju djetetova prava na saznanje svojeg porijekla, jer je zanemario jedan od mogućih načina, jednostavniji u svojoj proceduri. Time je prekršena i Konvencija o pravima djeteta koja to regulira, što znači da je došlo do povrede ustavne odredbe o važenju ratificiranih međunarodnih ugovora i njihovoj obavezi poštovanja i hijerarhijskoj usklađenosti s Ustavom i međunarodnim ugovorima. Valja napomenuti da je u Hrvatskoj godišnje, kad je takav institut postojao, bilo i po nekoliko priznanja.«
c. Predlagatelj Domjanović
45.2. Predlagatelj Domjanović također upozorava na pravnu prazninu zbog nepostojanja mogućnosti priznanja majčinstva, kako je propisano ovom odredbom ObiZ-a/15:
»Članak 58. i 59. određuju dva jedina načina utvrđivanja majčinstva, a to je presumpcija u korist majke koja je dijete rodila (‹smatra se› – v. supra pod 4; čl. 58) i na temelju sudske odluke (čl. 59.). Međutim, Obiteljski zakon 2014 nije predvidio institut priznanja majčinstva, kakav je postojao i smatran velikim postignućem u svim obiteljskopravnim propisima do sada, a koji imaju gotovo sva zakonodavstva.
Ovom prazninom, za koju nema opravdanja ni tehničke prirode, ni ideološke, ni praktične, već samo stavlja ženu u neravnopravni i diskriminirajući položaj u odnosu na muškaraca koji svoje očinstvo može priznati (čl. 62. i dalje), dodatno je otežano ostvarivanje djetetovog prava na saznanje porijekla od svojih roditelja, koje štiti Konvencija o pravima djeteta (u čl. 7.).
Dakle, po našem mišljenju nepostojanjem mogućnosti priznanja majčinstva čini se nekoliko ustavnih povreda načela i prava: vladavine prava, zabrane diskriminacije i obveze poštovanja međunarodnih ugovora prema čl. 141. (u ovom slučaju Konvencije o pravima djeteta).«
d. Predlagateljica »U ime obitelji«
45.3. Predlagateljica osporava ovu zakonsku odredbu iz razloga koji se temelje na istovjetnim, naprijed navedenim prigovorima:
»Iz citirane odredbe čl. 59. je razvidno da Obiteljski zakon ne predviđa mogućnost priznanja majčinstva. S druge strane, članak 62. Zakona predviđa mogućnost priznanja izvanbračnog očinstva, pa nepostojanje mogućnosti priznanja majčinstva, koje se može utvrditi samo u sudskom postupku prema čl. 59. Zakona, predstavlja povredu načela ravnopravnosti spolova, iz čl. 3. Ustava RH i načela prema kojem su pred zakonom svi građani jednaki iz čl. 14. st.2. Ustava RH.
Odredba čl. 59. suprotna je naprijed navedenim ustavnim vrednotama koje su sadržane i u nizu međunarodnih dokumenata. (...)«
Zaključno navodi:
»Predlagatelj stoga drži da je zbog ovakve pravne praznine koju stvara odredba čl. 59., suprotan načelu ravnopravnosti spolova iz čl. 3. Ustava, načelu jednakosti svih građana pred zakonom iz čl. 14., st. 2. i načela zaštite djece iz čl. 63. Ustava RH.«
2.3. Utvrđenje Ustavnog suda
46. Načelo mater semper certa est još od rimskog doba predstavljalo je samorazumljivu i naravnopravnu kategoriju iz, po prirodi stvari, jasnog i vidljivog razloga – nošenja i rađanja djeteta kao nesporne činjenice. Ustavni sud u odluci i rješenju broj: U-I-11/1993 i U-I-904/1995 od 24. svibnja 2000. (»Narodne novine« broj 56/00.) pozvao se na navedeno rimsko načelo kao neoborivu predmnijevu, premda je u trenutku pokretanja postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom u navedenom predmetu bio na snazi novelirani članak 122. Zakona o braku i porodičnim odnosima (»Narodne novine« broj 11/78., 45/89. i 59/90.), koji je kasnije, uslijed odluke Ustavnog suda, ponovo izmijenjen pa je načelo mater semper certa est kao neoboriva predmnijeva iznova vraćeno u hrvatsko zakonodavstvo člankom 52. Obiteljskog zakona iz 1998. godine (»Narodne novine« broj 162/98.). Danas pravna doktrina većim dijelom zastupa razloge u korist navedenog načela, uz isticanje uvjerljivih komparativnih razloga da bi odredbe koje reguliraju tzv. reproduktivne tehnologije trebale biti uređene posebnim medicinsko-pravnim propisima umjesto da se navedenim odredbama dovodi u pitanje koherentnost sustava obiteljskopravnih odnosa roditelja i djece. Također, na načelo mater semper certa est izravno se referiraju i odluke ESLJP-a (v. predmete Johnston i ostali protiv Irske, br. 9697/82, presuda od 18. studenoga 1986.; i Kearns protiv Francuske, br. 35991/04, presuda od 10. siječnja 2008.).
46.1. Prema članku 58. ObiZ-a/15 presumira se da je djetetova majka žena koja ga je rodila. Za razliku od ranijeg zakonodavnog rješenja, riječ je o oborivoj presumpciji. Ustavni sud smatra potrebnim napomenuti da je Hrvatski sabor, kao zakonodavno tijelo, ovlašten (člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava) odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Zakonodavac je ovlašten donositi nova i ukidati postojeća zakonska uređenja tih odnosa i s njima povezanih prava i obveza, mijenjati ih i dopunjavati ih, to jest uređivati ih na različite načine, ovisno o različitim okolnostima.
S ustavnopravnog aspekta jedina obveza zakonodavca je da pri uređivanju pojedinih instituta uvažava zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Drugim riječima, njihovo uređenje uvijek mora osiguravati ostvarenje legitimnih ciljeva pojedinog postupka, pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, određenost, pristupačnost, predvidljivost i pravnu izvjesnost normi, te procesnu ravnopravnost položaja stranaka u postupcima u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava). Ustavna je zadaća Ustavnog suda osigurati da ti zahtjevi budu poštovani.
Eventualno postojanje drukčijeg rješenja u uređivanju određenog pravnog područja ili pitanja ne znači, samo po sebi, da odabrano rješenje nije u suglasnosti s Ustavom. Je li zakonodavac donoseći određeni zakon postupio u skladu s Ustavom, osobito imajući u vidu članke 3. i 5. Ustava, ocjenjuje Ustavni sud.
Dakle, zakonodavac jest ovlašten promijeniti postojeće zakonodavno rješenje, ali je dužan navesti racionalne i objektivno opravdane razloge za promjenu zakonodavnog rješenja osobito onog koje je, kao što je to i u konkretnom slučaju, duboko ukorijenjeno u hrvatskoj pravnoj tradiciji. O razlozima zbog kojih je u osporenom članku 58. ObiZ-a/15 ta činjenica sada postala oboriva presumpcija, u obrazloženju konačnog prijedloga zakonodavac ništa ne navodi. Ustavni sud ne može nagađati o razlozima kojima se zakonodavac rukovodio, a kao što je već navedeno, Vlada nije Ustavnom sudu dostavila traženo očitovanje o prijedlozima.
Promjena zakonodavnog modela još više je dvojbena ako se poveže s člankom 59. ObiZ-a/15 koji se odnosi na utvrđivanje majčinstva sudskom odlukom. Tom odredbom propisuje se da se majčinstvo, ako se ne može utvrditi prema članku 58., utvrđuje sudskom odlukom u skladu s odredbama ObiZ-a/15. Postavlja se pitanje kako se majčinstvo uopće utvrđuje prema članku 58. ObiZ-a/15 ako je ono propisano kao oboriva presumpcija.
Nadalje, u odnosu na članak 59. ObiZ-a/15 Ustavni sud ističe da taj članak u sadržajnom smislu nije nesuglasan s Ustavom. Međutim, učinci tog članka su neustavni, jer je presumiranoj majci djeteta uskraćena mogućnost da joj se majčinstvo utvrdi priznanjem i time svim zainteresiranim subjektima, potencijalnoj majci, a i djetetu, omogući razrješavanje njihovih osobnih stanja i obiteljskih odnosa, osobito ostvarivanje prava djeteta da što jednostavnije i brže sazna svoje porijeklo. Nejasni su razlozi zbog kojih je zakonodavac, uz navedenu promjenu presumpcije majčinstva i uz načine za utvrđivanje majčinstva sudskim putem, izostavio institut priznanja majčinstva i time onemogućio djetetu da, kao što je to slučaj s priznanjem očinstva, na jednostavan i djelotvoran način stekne saznanja o svom porijeklu.
46.2. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje osporene članke 58. i 59. ObiZ-a/15 nesuglasnima s člankom 3. Ustava.
3. Članak 61. stavci 3., 4. i 5. ObiZ-a/15
47. Članak 61. ObiZ-a/15 glasi:
»a. Presumpcija bračnog očinstva
Presumpcija bračnog očinstva i iznimke
Članak 61.
(1) Djetetovim ocem smatra se majčin muž ako je dijete rođeno za vrijeme trajanja braka ili u razdoblju do tristo dana od prestanka braka.
(2) Ako je majka djeteta u razdoblju do tristo dana od prestanka braka smrću, sklopila kasniji brak, muž majke iz posljednjega sklopljenog braka smatra se ocem djeteta.
(3) Muškarac koji se smatra ocem djeteta rođenog za vrijeme trajanja braka ili u razdoblju do tristo dana od prestanka braka razvodom ili poništajem može uz pristanak majke i majčina muža priznati dijete.
(4) U slučaju iz stavka 2. ovoga članka muškarac koji se smatra ocem djeteta može, uz pristanak majke i majčina muža iz kasnijeg braka priznati dijete.
(5) Na priznanje očinstva iz stavaka 3. i 4. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuju odredbe ovoga Zakona o priznanju očinstva.«
3.1. Prigovori predlagatelja
a. Predlagateljice Bojić i dr.
48. U odnosu na članak 61. stavak 2. ObiZ-a/15 predlagateljice ističu:
»Zakonska odredba čl. 61. st. 2. predviđa presumpciju očinstva bez prethodnog sudskog postupka osporavanja bračnog očinstva (umrlome) ranijem mužu majke, a omogućit će manipulacije podrijetlom djeteta, što je u izravnoj suprotnosti sa Konvencijom o pravima djeteta, kao i u suprotnostima s jamstvima iz članka 35. Ustava, odnosno članka 8. Europske konvencije.«
b. Predlagatelji Rajić i Kasalo
48.1. Predlagatelji osporavaju članak 61. stavke 3. i 4. ObiZ-a/15 i smatraju ih protivnima zahtjevu vladavine prava i pravne sigurnosti:
»Presumpcija bračnog očinstva iz čl. 61. proširena je i na situaciju kojom se muškarcu koji sebe smatra ocem djeteta koje je rođeno u braku drugog muškarca, te mu se daje mogućnost da svoje očinstvo prizna uz majčin i mužev pristanak. Stavak 4. ove odredbe u stvari ponavlja odredbu st. 2., jer se presumpcija bračnog očinstva ionako uvijek proširuje na rođenje u aktualnom braku, što je sadržaj stavka 2. Dakle, stavak 4. je nepotreban, posebno u kombinaciji značenja stavka 2. i 3. Eventualno je zakonodavac trebao samo propisati da je potreban pristanak majke i muža. Sve je to odraz zakonodavčeve površnosti i nekonzistentnosti.
Međutim, smatramo iz razloga zaštite pravne sigurnosti, osobito djeteta i njegovoga prava na saznanje podrijetla, štetnim i nedopustivim da se u stvari verbalnom suglasnošću osoba djetetu jednostavno promijeni očinstvo, umjesto da se provede postupak osporavanja očinstva, naročito kad je dna analiza dostupna, uhodana i medicinski prihvatljiva kao način utvrđivanja i osporavanja očinstva. Tek nakon pravomoćne presude, bilo bi moguće i po našem mišljenju jedino dopustivo utvrditi očinstvo priznanjem i takvo priznanje upisati u maticu rođenih djeteta.«
c. Predlagatelj Domjanović
48.2. Ovaj predlagatelj osporava odredbu članka 61. stavka 2. ObiZ-a/15 te navodi:
»Odredbom čl. 61. uređuje se pravilo i iznimke od presumpcije bračnog očinstva. St. 1. određuje klasičnu, uobičajenu i ukorijenjenu presumpciju u korist očinstva majčina muža ako se dijete rodilo u braku ili u roku od tristo dana od prestanka braka. To je situacija kad imamo rođenje djeteta i jedan brak.
Međutim, već u st. 2. imamo nepotpunu i diskriminirajuću odredbu u odnosu na djecu koja bi se rodila u majčinom drugom braku, a u roku od 300 dana od prestanka ranijeg braka na temelju pravnih osnova koje nisu smrt muža (tj. razvodom, poništajem ili proglašenjem nestalog muža umrlim). (...)
Dakle, u životu relativno česta pojava, češća nego smrt majčina prvog muža, je upravo rođenje djeteta unutar roka od 300 dana od prestanka prethodnog braka razvodom (vjerojatno je trudnoća žene s drugim muškarcem ubrzala razvod braka i sklapanje novog braka da bi djetetu u maticu rođenih kao otac bio upisan stvarni, biološki otac, tj. drugi majčin muž). Međutim, kako je st. 2. iznimka u odnosu na st. 1. koji je generalna odredba o bračnom očinstvu, trebalo je propisati i sve ostale pravne osnove koje su utjecale na prestanak prvog braka, a ne samo smrt muža. Time što tako nije propisano, djeci rođenoj u drugom (u stvari nastavnom, sljedećem) braku majke kojoj je prvi prestao razvodom, poništajem ili proglašenjem prvog muža umrlim, neće se moći upisati očinstvo drugog majčinog muža. I to iz razloga što. st. 2. stvara (i regulira) novu situaciju rođenja djeteta u novom braku.
Kako odredbu čl. 61. treba sagledati kao cjelinu, onda postaje jasno da je stavak 3. namijenjen jednoj specifičnoj situaciji, a koja se odnosi na rođenje djeteta u braku ili zakonskom roku, no orijentirana je na prestanak braka razvodom ili poništajem, kojom se odredbom (vjerojatno) biološkom ocu daje prilika da prizna svoje očinstvo uz pristanak majke i majčina muža. Dakle, naglasak je na ‘mirnom’ utvrđivanju očinstva, mimo presumpcije i mimo osporavanja očinstva.
St. 4. opet dodatno komplicira i loše regulira jednu novu situaciju. A to je sljedeće: majci prestane prvi brak smrću, majka u roku od 300 dana sklapa novi brak, no djetetu s kojim je trudna u tom trenutku želi priznati treći muškarac, pa mu se dozvoljava priznanje, uz pristanak majke i majčina muža (drugog, jer je prvi umro). Sva nemuštost zakonodavca vidljiva je iz toga što stvara konfuzne i proturječne odredbe, na uštrb prava djeteta na saznanje porijekla, na uštrb pravne sigurnosti koja je desetljećima postojala kad je postojala presumpcija u korist majčina muža i institut osporavanja očinstva.
Dakle, pravno je rješenje eklatantno protivno ustavnom načelu vladavine prava i njegove sastavnice pravne sigurnosti, načelu zabrane diskriminacije i obveze poštovanja i usklađivanja zakona s međunarodnim ugovorima (iz čl. 141. Ustava RH).«
d. Predlagateljica »U ime obitelji«
48.3. Predlagateljica osporava odredbu članka 61. stavka 4. ObiZ-a/15 te ističe:
»Predlagatelj ističe da se radi o spornoj odredbi jer je nelogično da se izvanbračno očinstvo priznaje prije nego je bračno očinstvo osporeno u sudskom postupku. To dovodi do pravne nesigurnosti zbog mogućnosti manipulacije podrijetlom djeteta pa je i ova odredba čl. 61. st. 2. Obiteljskog zakona u suprotnosti s ustavnom obvezom Države da štiti djecu iz čl. 63. Ustava RH.
Osim toga, po mišljenju predlagatelja, dvojbena je i pravna snaga upisa priznatog očinstva u maticu rođenih djeteta, bez prethodnoga sudskog postupka osporavanja očinstva.
Slijedom iznijetog, predlagatelj ukazuje da je odredba čl. 61. st. 2. u suprotnosti i s člankom 3. Ustava Republike Hrvatske koji propisuje da je vladavina prava jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje ustava. Načelo vladavine prava traži da zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske i pravne posljedice izvjesne za adresate pravne norme (princip pravne izvjesnosti) tj. primjerene njihovim legitimnim očekivanjima u svakoj konkretnoj neposrednoj primjeni zakona. Ovo načelo stoga traži da zakon bude jasan i precizan (sukladno posebnosti dotične normativne materije) kako bi se spriječila arbitrarnost i proizvoljnost u tumačenju i primjeni zakona, odnosno kako bi se uklonila neizvjesnost adresata pravne norme u pogledu krajnjeg učinka zakonskih odredaba koje se na njih neposredno primjenjuju.«
3.2. Utvrđenje Ustavnog suda
49. Predlagatelji smatraju da stavcima 3. i 4. članka 61. nije mjesto u tom članku ObiZ-a/15 jer se odnose na iznimke od presumpcije bračnog očinstva. Ustavni sud primjećuje da su presumpcije pravni standard, dakle, pretpostavke koje mogu biti oborive ili neoborive. U konkretnom je slučaju riječ o oborivim presumpcijama, što znači da se one mogu osporavati sudskim putem ili na neki drugi način propisan zakonom. Stoga je pravno nelogično da se presumpcijama propisuju iznimke. Osporenom odredbom ObiZ-a/15 presumira se očinstvo djeteta tako da se ocem djeteta, ako je ono rođeno u braku odnosno u određenom razdoblju od prestanka braka, smatra muž majke. Razlika između stavaka 1. i 2. članka 61. ObiZ-a/15 je u tome što se stavak 2. odnosi na situaciju kada je prvi brak prestao smrću muža pa se ocem djeteta smatra muž majke iz posljednjeg sklopljenog braka. Dakle, te zakonske odredbe potpuno su jasne, ne otvaraju prostor nekim dvojbama zbog toga što je presumpcija očinstva »u korist« muža majke u trenutku rođenja djeteta. Činjenica jest da zakonodavac odredbu stavka 2., kako to opravdano primjećuju neki predlagatelji, vezuje samo za prestanak ranijeg majčinog braka smrću, a ne i zbog razvoda braka ili neke druge pravne osnove za njegov prestanak i koje bi po naravi stvari trebale biti obuhvaćene istom presumpcijom. Unatoč navedenom propustu zakonodavca, Ustavni sud ne nalazi da bi samo zbog tog propusta stavak 2. članka 61. ObiZ-a/15 bio nesuglasan s Ustavom.
Za razliku od stavaka 1. i 2. članka 61. ObiZ-a/15 stavci 3. i 4. istog zakona po svojoj naravi nisu presumpcija, a ako je suditi po podnaslovu smatraju se iznimkama od presumpcije. Uz ranije navedeno, Ustavni sud utvrđuje da se tim iznimkama ne presumira, već u osnovi preispituje i ponovo utvrđuje očinstvo djeteta »u korist« neke treće osobe – muškarca koji se smatra ocem djeteta. Istina je da se to čini uz pristanak majke i njezinog muža. Dakle, takvim priznanjem moguće je da naknadno, nakon što je upisano bračno očinstvo, dođe do priznanja očinstva od drugog muškarca pri čemu postaje upitan pravni temelj za brisanje upisanog bračnog očinstva pa time i za novi upis očinstva. Ovo tim više što su različite materijalnopravne i procesnopravne pretpostavke za utvrđivanje odnosno osporavanje očinstva.
Po ocjeni Ustavnog suda očito je da stavcima 3. i 4. nije mjesto u članku 61. ObiZ-a/15. Međutim, nije na Ustavnom sudu da upućuje trebaju li i gdje biti smještene pojedine zakonske odredbe. Ipak, ako zakonodavac smatra da su one nužne za cjelovito uređenje pitanja priznanja odnosno utvrđivanja očinstva, njihov sadržaj treba biti daleko razrađeniji i otkloniti sve dvojbe i potencijalne manipulacije koje bi se mogle pojaviti u njihovoj primjeni.
50. Iz navedenih razloga Ustavni sud utvrđuje stavke 3. i 4. nesuglasnima s Ustavom (s člankom 3.), a zbog njegove funkcionalne povezanosti s navedenim stavcima i stavak 5. članka 61. ObiZ-a/15.
4. Članak 84. stavak 4., članak 95. stavak 3., članak 108. stavak 3. u dijelu koji glasi: »što je ostvarivanje osobnih odnosa s djetetu bliskim osobama«, članak 124. stavak 2. u dijelu koji glasi: »ili djetetu bliske osobe« i članak 130. stavak 4. ObiZ-a/15
51. Članak 84. ObiZ-a/15 glasi:
»II. PRAVA DJETETA I PRAVNI ODNOS RODITELJA I DJETETA
1. PRAVA I DUŽNOSTI DJETETA TE STJECANJE POSLOVNE SPOSOBNOSTI
Osobna prava djeteta
Članak 84.
(1) Dijete ima pravo na skrb za život i zdravlje.
(2) Dijete ima pravo na sigurnost i odgoj u obitelji primjeren svojim tjelesnim, psihološkim i drugim razvojnim potrebama.
(3) Dijete ima pravo živjeti sa svojim roditeljima, a ako roditelji žive razdvojeno, dijete ima pravo na roditeljsku skrb obaju roditelja.
(4) Dijete ima pravo na ostvarivanje osobnih odnosa s roditeljima i drugim bliskim osobama s kojima ne stanuje, kao i pravo na točnu informaciju o važnim okolnostima u vezi s roditeljima i drugim bliskim osobama, sukladno odredbama ovoga Zakona.
(5) Dijete ima pravo na izbor obrazovanja i zanimanja i pravo na zapošljavanje u skladu sa svojim sposobnostima i svojom dobrobiti.«
51.1. Članak 95. ObiZ-a/15 glasi:
»Ostvarivanje osobnih odnosa s djetetom
Članak 95.
(1) Roditelj koji ne stanuje s djetetom ima pravo i dužnost ostvarivati osobne odnose s djetetom, osim ako mu je to zabranjeno ili ograničeno sudskom odlukom.
(2) Roditelj koji stanuje s djetetom ima dužnost i odgovornost omogućivati i poticati ostvarivanje osobnih odnosa djeteta s drugim roditeljem.
(3) Roditelji su dužni omogućiti djetetu ostvarivanje osobnih odnosa s osobama koje su mu osobito bliske.
(4) Roditelji imaju pravo, dužnost i odgovornost nadzirati dijete u njegovu druženju s drugim osobama, kao i komunikaciju na društvenim mrežama, odnosno drugim oblicima elektroničke komunikacije te mu zabraniti druženja i komunikaciju koja nisu u skladu s djetetovom dobrobiti.«
51.2. Članak 108. ObiZ-a/15 glasi:
»Sporazumno donošenje odluka bitnih za dijete
Članak 108.
(1) Kad roditelji ostvaruju zajedničku roditeljsku skrb, odluke koje su bitne za dijete, kao i suglasnosti dužni su donijeti, odnosno dati sporazumno.
(2) Odluke koje su bitne za dijete odnose se na zastupanje u vezi s bitnim osobnim pravima djeteta sukladno članku 100. stavku 1. ovoga Zakona i zastupanje u vezi s vrijednijom imovinom i imovinskim pravima djeteta sukladno članku 101. ovoga Zakona.
(3) Odluke iz stavka 1. ovoga članka koje su bitne za dijete mogu biti i druge odluke koje mogu znatno utjecati na život djeteta kao što je ostvarivanje osobnih odnosa s djetetu bliskim osobama, izvanredni medicinski postupci ili liječenje te izbor škole za koje odluke se smatra da je drugi roditelj dao svoju suglasnost.
(4) Iznimno od stavaka 1. do 3. ovoga članka, ako se radi o neodgodivoj medicinskoj intervenciji, primjenjuju se odredbe posebnog propisa kojim se uređuje zaštita prava pacijenata.«
51.3. Članak 124. ObiZ-a/15 glasi:
»Ostvarivanje osobnih odnosa s djetetom pod nadzorom
Članak 124.
(1) Sud može u odluci iz članka 413. stavka 1. ovoga Zakona ili u izvanparničnom postupku pokrenutom na prijedlog djeteta, roditelja, ili centra za socijalnu skrb odrediti da se osobni odnosi djeteta s roditeljem ostvaruju pod nadzorom stručne osobe koju imenuje centar za socijalnu skrb.
(2) U odluci kojom određuje mjeru iz stavka 1. ovoga članka sud određuje vrijeme te mjesto ostvarivanja osobnih odnosa djeteta s roditeljem koje mora biti prikladno za dijete, a može se odrediti i nazočnost drugog roditelja ili djetetu bliske osobe.
(3) Mjera iz stavka 1. ovoga članka može se odrediti samo privremeno, u trajanju do šest mjeseci računajući od dana kada centar za socijalnu skrb imenuje osobu koja će obavljati nadzor nad ostvarivanjem osobnih odnosa.
(4) U iznimno opravdanim okolnostima mjera nadzora nad ostvarivanjem osobnih odnosa djeteta s roditeljem iz stavka 3. ovoga članka može se produžiti za idućih šest mjeseci.
(5) Na temelju pravomoćne odluke suda o ostvarivanju osobnih odnosa djeteta pod nadzorom centar za socijalnu skrb rješenjem će imenovati stručnu osobu (voditelja nadzora) pod čijim će se nadzorom ostvarivati osobni odnosi djeteta s roditeljem.
(6) Centar za socijalnu skrb će rješenjem razriješiti voditelja nadzora ako neuredno ispunjava svoje obveze te imenovati novog voditelja nadzora.
(7) Protiv rješenja iz stavaka 5. i 6. ovoga članka može se izjaviti žalba ministarstvu nadležnom za socijalnu skrb. Žalba ne odgađa izvršenje rješenja.
(8) Stručna osoba koja obavlja nadzor iz stavka 1. ovoga članka ima pravo na naknadu za obavljanje nadzora kao i na naknadu opravdanih troškova prijevoza koji nastanu u provođenju nadzora.«
51.4. Članak 130. ObiZ-a/15 glasi:
»Pravo na sudjelovanje u postupcima određivanja mjera za zaštitu djeteta
Članak 130.
(1) Dijete ima pravo sudjelovati i izraziti svoje mišljenje u svim postupcima procjenjivanja i određivanja mjera kojima se štite njegova prava i dobrobit.
(2) U postupcima u kojima se određuju mjere za zaštitu prava i dobrobiti djeteta tijela koja određuju mjere rješenjem će dopustiti djetetu koje je navršilo četrnaest godina da iznosi činjenice, predlaže dokaze, podnosi pravne lijekove i poduzima druge radnje u postupku ako je sposobno shvatiti značenje i pravne posljedice tih radnji.
(3) U postupku radi određivanja mjera iz nadležnosti suda djetetu se imenuje posebni skrbnik sukladno članku 487. ovoga Zakona.
(4) U postupku određivanja mjera za zaštitu djeteta mogu sudjelovati te biti saslušane osobe koje su važne u djetetovu životu.«
4.1. Prigovori predlagatelja u odnosu na članak 84. ObiZ-a/15
a. Predlagateljice Bojić i dr.
52. Predlagateljice osporavaju odredbu stavka 4. članka 84. ObiZ-a/15 te ističu:
»Članak 84. stavak 4. predstavlja nejasnu i nedorečenu pravnu normu, kojom se potencijalno krši pravna sigurnost i vladavina prava. Naime, nije propisano tko će djetetu dati informaciju i na koji način će je dijete tražiti. Postupak za ostvarivanje prava djeteta na primanje informacije nije uvršten u brojne izvanparnične postupke iz članka 478.
Pojam ‘bliskih osoba s kojima dijete ne stanuje’ nepoznat je u pravnom uređenju Republike Hrvatske te je kao takav neprihvatljiv u tako osjetljivom pitanju. Ovakva definicija i ovakvo određenje je preopćenito, nekonkretno, a time i nejasno. Naime, ukoliko zakon koristi termin bliske osobe, morao je točno definirati krug osoba koje se smatraju bliskim osobama u smislu obiteljskog zakona. Primjerice, to kazneni zakon čini. Na ovaj način se stvara mogućnost različitog tumačenja o tome tko je bliska osoba, a tko nije, a time se stavlja i mogućnost zlouporabe. Iz toga zaključujemo kako je ova pravna norma neprecizna i nepredvidiva uza svoje adresate, dakle protivna članku 3. Ustava.
Sklop ‘pravo na točnu informaciju o važnim okolnostima’ kao i sam sklop ‘važne okolnosti’ posve je nejasan i kao takav neprihvatljiv u ako osjetljivom pitanju. Predložena norma mogući je izvor rješenja koja su opasna za dijete. U odnosu na navedeno, smatramo da se treba primijeniti ista argumentacija kao i gore.«
b. Predlagatelj Domjanović
52.1. Predlagatelj također osporava istu odredbu te ističe:
»U ovoj se odredbi spominje i uvodi jedan sklop nepoznat u našem pravu, a to su ‘bliske osobe s kojima dijete ne stanuje’. On može biti izvor velikih nepoznanica i ugroza djeteta, jer je nejasan, nedefiniran. Isto tako ‘pravo na točnu informaciju o važnim okolnostima slučaja’ neprihvatljiv je iz razloga što se ne zna tko će neku informaciju okarakterizirati kao točnu ili lažnu i što je smisao ‘točne informacije’. Nadalje i ‘važne okolnosti slučaja’ su neprihvatljive kao formulacija i izvor mogućih protivnosti dobrobiti djeteta i time suprotnosti Konvenciji o pravima djeteta.
Dakle, riječ je o povredi čl. 141. Ustava RH.«
4.2. Prigovori predlagatelja u odnosu na članak 95. ObiZ-a/15
a. Predlagateljice Bojić i dr.
52.2. Predlagateljice osporavaju članak 95. stavke 2. i 3. u vezi s člancima 119., 175. i 523. ObiZ-a/15, navodeći da su odredbe protivne članku 3. Ustava:
»U članku 95. St. 3. pojam osobito bliskih osoba je neprecizan i nepravnički, kao i prije spomenuti pojam bliskih osoba iz čl. 84. ObZ/15 ne daje odgovor na pitanje što su bliske osobe, niti što su osobito bliske osobe, što sve dodatno stvara konfuziju i pravnu nesigurnost, a sve protivno čl. 3. Ustava Republike Hrvatske.
Predlagatelj kao da je nesvjestan životne realnosti da djetetu katkad mogu biti osobito bliske i osobe koje su štetne za njegov razvoj i dobrobit, npr. prijatelji ovisnici. Roditelj ima dužnost spriječiti druženje djeteta s takvim osobama, a ne omogućiti ostvarivanje osobnih odnosa. Ova norma u izravnoj je suprotnosti sa standardima Konvencije o pravima djeteta.«
b. Predlagateljica »U ime obitelji«
52.3. Predlagateljica osporava odredbu stavka 3. članka 95. ObiZ-a/15 te ističe:
»Po mišljenju predlagatelja pri propisivanju citirane odredbe čl. 95. st. 3., zakonodavac je propustio uzeti u obzir dobrobit djeteta. Naime, predlagatelj drži da je dobrobit djeteta pri ostvarivanju osobnih odnosa s osobama koje su mu osobito bliske, najbitnija prilikom eventualnih takvih odnosa.
Naime, ovdje je vrlo bitno imati u vidu da djetetova percepcija bliskosti nije u kauzalnom neksusu s kvalitetom osobe i odnosa s djetetom, pa je ovaj aspekt pri propisivanju ove materije, trebalo posebno uzeti u obzir.
Dakle i u slučaju odredbe čl. 95. st. 3. radi se o površnom pristupu prilikom stvaranja normi u kojem nisu uzeti u obzir svi aspekti biti za ovu materiju i da nisu konzultirani oni koji bi na takve aspekte upozorili.
Predlagatelj stoga smatra da je ovakva odredba čl. 95. st. 3. u kojoj nije uzeta u obzir dobrobit djeteta, suprotna i odredbi članka 63. Ustava RH prema kojoj je Država dužna štititi djecu i mladež i odredbi čl. 64. st. 5. prema kojoj Država osobitu skrb posvećuje maloljetnicima bez roditelja i onima za koje se ne brinu roditelji.«
4.3. Prigovori predlagatelja u odnosu
na članak 108. ObiZ-a/15
Predlagateljice Bojić i dr.
52.4. Predlagateljice osporavaju odredbu članka 108. stavka 3. ObiZ-a/15 te navode:
»Pojam ‘bliskih osoba’ je neprecizan i nepravnički. Predlagatelj kao da je nesvjestan životne realnosti kad djetetu mogu biti bliske i osobe koje su štetne za njegov razvoj i dobrobit, npr. prijatelji ovisnici. Roditelj ima dužnost spriječiti druženje djeteta s takvim osobama, a ne omogućiti ostvarivanje osobnih odnosa. Ova norma u izravnoj je suprotnosti sa standardima Konvencije o pravima djeteta. Činjenica da je djetetu netko blizak kao osoba, ne znači da je ta osoba za dijete korisna i čije društvo ili utjecaj je za dijete dobro.«
4.4. Prigovori predlagatelja u odnosu
na članak 124. ObiZ-a/15
Predlagateljice Bojić i dr.
52.5. Predlagateljice ističu:
»Pojam ‘bliskih osoba’ je neprecizan i nepravnički, nepoznat u pravnom uređenju Republike Hrvatske. Isti pojam je preopćenit, neprecizan i nejasan te je kao takav neprihvatljiv. Ukoliko zakon koristi termin ‘bliska osoba’, morao je točno definirati osobe koje ulaze u krug bliskih osoba u smislu obiteljskog zakona. Na ovaj način se stvara mogućnost različitog tumačenja o tome tko je bliska osoba, a tko nije, a time potencijalno može doći i do mogućnost zlouporabe. Iz toga zaključujemo kako je ova pravna norma neprecizna, nejasna, nedorečena i nepredvidiva za svoje adresate, njome se potencijalno krši pravna sigurnost i vladavina prava.«
4.5. Prigovori predlagatelja u odnosu na
članak 130. ObiZ-a/15
Predlagateljice Bojić i dr.
52.6. Predlagateljice osporavaju stavak 4. citiranog članka 130. ObiZ-a/15 te navode:
»Odredbom čl. 130. st. 4. uvodi se pojam ‘osoba koje su važne u djetetovu životu’. Predlagateljice drže kako je isti pojam nepravnički, neprecizan i u sudskim postupcima posve neprimjenjiv. Korištenjem ovakvih nepreciznih, opisnih termina urušava se sigurnost pravnog sustava, dakle u izravnoj je suprotnosti s načelom vladavine prava. Kada se dođe do ovog dijela zakona, čitač je potpuno zbunjen, jer je do ovog dijela već naišao na dva nedefinirana pojma: djetetu bliskih osoba, osobito bliskih osoba, da bi se sada u tekst zakona uveo još jedan novi pojam ‘osoba koje su važne u djetetovu životu’.«
4.6. Utvrđenje Ustavnog suda u odnosu na članke 84. stavak 4., 95. stavak 3., članak 108. stavak 3. u dijelu koji glasi: »što je ostvarivanje osobnih odnosa s djetetu bliskim osobama«, članak 124. stavak 2. u dijelu koji glasi: »ili djetetu bliske osobe« i članak 130. stavak 4. ObiZ-a/15
53. U odnosu na prigovore predlagatelja vezane uz članak 84. stavak 4. ObiZ-a/15, Ustavni sud prihvaća njihovu argumentaciju kojom upozoravaju na nepreciznost i nedorečenost osporene odredbe. Tim više ako se osporeni stavak članka 84. poveže s ostalim zakonskim odredbama koje koriste iste ili slične termine. Naime, pojam »bliskih osoba s kojima dijete ne stanuje« je široko određen i podložan raznim tumačenjima i u raznim varijantama spominje se na više mjesta u ObiZ-u/15. Tako se u članku 95. stavku 3. spominju osobe koje su »djetetu osobito bliske«, u članku 108. stavku 3. rabi se pojam »bliskih osoba«, u članku 124. stavku 2. ponavlja se isti pojam, ali se u članku 130. stavku 4. ObiZ-a/15 koristi termin osoba »važnih u djetetovu životu«.
Pri tome, ObiZ/15 ne definira krug osoba koje bi taj pojam izrijekom ili primjerice podrazumijevao. Ustavni sud prihvaća da sudovi pri primjeni norme moraju imati određenu slobodu prosudbe, ali ocjenjuje da je u odnosu na osporenu odredbu sudovima ostavljena (preširoka) diskrecijska ovlast da u svakom pojedinom slučaju procijene koje osobe potencijalno ulaze u krug »bliskih osoba s kojima dijete ne stanuje«.
Ustavni sud ocjenjuje da nije moguće osigurati ujednačeno tumačenje i primjenu članaka 84. stavka 4., 95. stavka 3., 108. stavka 3., 124. stavka 2. i 130. stavka 4. ObiZ-a/15. Riječ je o neujednačenoj terminologiji (»djetetu bliske osobe«, »osobito bliske osobe«, »bliske osobe s kojima dijete ne stanuje«, »druge bliske osobe«, »osobe koje su važne u djetetovu životu«) na više kontekstualno nepovezanih mjesta u zakonu. Opisana neusklađenost nadmašuje mogućnost sudova da sudskom praksom protumače ove odredbe ne samo zbog njihovog sadržaja već i zbog njihove brojnosti, što otvara put arbitrarnosti i voluntarizmu. S obzirom na to da zakon koristi termin »bliskih osoba« na način da se u različitim varijantama pojavljuje na više mjesta u zakonu, a da se nigdje ne precizira koje se osobe smatraju djetetu bliskim osobama, Ustavni sud smatra da je s ustavnopravnog stajališta riječ o neprihvatljivoj ustavnopravnoj nedorečenosti i nepreciznosti svih navedenih osporenih odredaba.
53.1. Slijedom navedenog, Ustavni sud ukinuo je članak 84. stavak 4., članak 95. stavak 3., članak 108. stavak 3. u dijelu koji glasi: »što je ostvarivanje osobnih odnosa s djetetu bliskim osobama«, članak 124. stavak 2. u dijelu koji glasi: »ili djetetu bliske osobe« i članak 130. stavak 4. ObiZ-a/15 zbog njihove nesuglasnosti sa zahtjevima pravne sigurnosti, pravne predvidljivosti i pravne izvjesnosti (članak 3. Ustava).
5. Članak 98. stavak 2. ObiZ-a/15
54. Članak 98. ObiZ-a/15 glasi:
»Ograničavanje prava na upravljanje imovinom djeteta
Članak 98.
(1) Roditelji ne smiju upravljati imovinom djeteta koju je dijete naslijedilo ili mu je darovana ako je ostavitelj ili darovatelj svojom voljom tako odredio.
(2) Roditelji ne smiju upravljati sredstvima koja su stečena djetetovim radom.
(3) Za raspolaganje vrjednijom imovinom, odnosno imovinskim pravima djeteta, dijete ili roditelji moraju zatražiti odobrenje suda u izvanparničnom postupku sukladno članku 101. ovoga Zakona.«
5.1. Prigovori predlagatelja
Predlagateljice Bojić i dr.
55. Predlagateljice osporavaju stavak 2. članka 98. ObiZ-a/15, ističući da nije suglasan s člankom 63. Ustava:
»Neživotno je zabraniti roditeljima (izričajem ne smije) upravljanje djetetovom imovinom stečenom radom, jer upravo upravljanje i tom imovinom dijete može htjeti povjeriti roditeljima, imajući u njih povjerenje. Ako se polazi od načela da dijete starije od 15 godina može samostalno upravljati imovinom koju je steklo radom, protivno je načelu autonomije volje da se djetetu onemogući povjeriti upravljanje tom imovinom upravo osobama kojima dijete u pravilu poklanja najveće povjerenje. Time predlagatelj pokazuje duboko nepoznavanje pravnih postulata, a konačno, u suprotnosti je i sa člankom 63. Ustava.«
5.2. Utvrđenje Ustavnog suda
56. U ocjeni ustavnosti osporenog stavka 2. članka 98. ObiZ-a/15 Ustavni sud polazi od toga da je člankom 84. propisano, među ostalim, da dijete ima pravo na skrb za život i zdravlje, na sigurnost i odgoj u obitelji primjeren svojim tjelesnim, psihološkim i drugim razvojnim potrebama, te pravo na zapošljavanje u skladu sa svojim sposobnostima i svojom dobrobiti. Briga za ostvarivanje tih prava primarno je povjerena roditeljima odnosno roditelju s kojim dijete živi. Ona uključuje i pravo i dužnost i odgovornost roditelja upravljati imovinom djeteta s pažnjom odgovornog roditelja, na način da tu imovinu očuvaju i po mogućnosti uvećaju (stavak 1. članka 97. ObiZ-a/15).
Ustavni sud također ima u vidu i odredbu članka 90. ObiZ-a/15 koja propisuje da je dijete koje je navršilo petnaest godina i zaposleno je te stječe imovinu radom dužno pridonositi svojem uzdržavanju i obrazovanju. Člankom 85. stavkom 1. ObiZ-a/15 propisano je da dijete koje je navršilo petnaest godina života i koje zarađuje može samostalno poduzimati pravne radnje, odnosno sklapati pravne poslove i preuzimati obveze u visini iznosa koji zarađuje te raspolagati svojom zaradom pod uvjetom da ne ugrožava svoje uzdržavanje.
Promotre li se te odredbe ObiZ-a/15 kao smislena cjelina, postavlja se pitanje je li doista nužno roditelje u potpunosti isključiti od mogućnosti da u nekim izuzetnim okolnostima, a osobito ako to dijete izričito želi, upravljaju sredstvima koja su stečena djetetovim radom. Ustavni sud pri tome polazi od toga da je dijete, koje je starije od petnaest godina i koje zarađuje, u pravilu, dovoljno zrelo i sposobno samo upravljati svojom zaradom. Međutim, nema nikakvog razloga da to isto dijete ako smatra da je to u njegovom najboljem interesu, svojom vlastitom voljom ne povjeri roditeljima upravljanje svojom zaradom. Ako je na djetetu odgovornost da samostalno raspolaže zaradom koju je ostvarilo svojim radom, Ustavni sud ne vidi razloga da dijete svojom vlastitom voljom tu odgovornost ne delegira na roditelje. Tim više što iz cjeline i smislenog tumačenja naprijed citiranih zakonskih odredbi proizlazi da su prema osporenoj odredbi ObiZ-a/15 zabranom upravljanja djetetovom zaradom obuhvaćeni samo njegovi roditelji, ali ne i treće osobe. Po ocjeni Ustavnog suda, a uzimajući u obzir sve naprijed navedeno, takva zabrana ne čini se nužna, a ni životna ni logična. Tako bi, primjerice, dijete bilo slobodno to pravo prenijeti na treće osobe, ali ne i na roditelje s kojima živi i koji se brinu o zaštiti i promicanju njegovih osobnih i imovinskih prava i njegovoj dobrobiti (članak 91. ObiZ-a/15).
57. Ustavni sud ukinuo je članak 98. stavak 2. ObiZ-a/15 zbog njegove nesuglasnosti s člankom 63. Ustava.
6. Članak 160. ObiZ-a/15
58. Članak 160. ObiZ-a/15 glasi:
»Dužnosti i prava osoba kojima je povjerena svakodnevna skrb o osobnim pravima djeteta
Članak 160.
Dužnosti osobe, ustanove socijalne skrbi ili udomiteljske obitelji kojima je povjerena svakodnevna skrb o djetetu uređene su posebnim propisima.«
6.1. Prigovori predlagatelja
Predlagatelji Rajić i Kasalo
59. Predlagatelji ističu:
»Ovom odredbom se upućuje na primjenu posebnih propisa u odnosu na dužnosti (i prava koja su kao takva naznačena samo u nadnaslovu članka) osoba kojima je povjerena svakodnevna skrb o djetetu. Međutim, u mjeri u kojoj je to moguće i potrebno za ‘ustanove socijalne skrbi ili udomiteljske obitelji’, toliko to nije moguće za ‘osobe’ kako ih, kao prve, navodi odredba čl. 160. Naime, Zakon o socijalnoj skrbi i Zakon o udomiteljstvu (kao primjeri posebnog propisa) navode ovlasti i dužnosti osoba o kojima je riječ, međutim, kad ‘osoba’, a pri tome dedukcijom dolazimo do zaključka da su to samo i isključivo fizičke osobe, na njih se ne mogu primijeniti navedeni propisi. Naime, udomitelj koji obavlja funkciju udomitelja odabire se, pa tako i svakodnevno skrbi o djetetu, upravo prema Zakonu o udomiteljstvu (NN 90/2011 i 78/2012) i u tom smislu nije posebna ‘osoba’, odnosno fizička osoba.
Dakle, ovakvim zakonskim izričajem čl. 160. ostaje izrijekom ‘nepokriveno’ kako će se osoba (npr. srodnik) skrbiti o svakodnevnoj brizi, odnosno hoće li se na njega primjenjivati Obiteljski zakon ili neki drugi.
Time je nedvojbeno stvorena pravna nesigurnost i ugrožena vladavina prava, zaštićena Ustavom RH.«
6.2. Utvrđenje Ustavnog suda
60. Nejasno je koje su to osobe, izvan ustanova socijalne skrbi ili udomiteljske obitelji, dužnosti kojih mogu biti uređene posebnim propisima. Naime, nije sporno da zakonodavac dopušta da sud u izvanparničnom postupku radi zaštite osobnih prava i dobrobiti djeteta brigu o djetetu povjeri i drugoj osobi (članci 149. – 177.), ali ni iz povezanog i smislenog tumačenja osporenog članka 160. ObiZ-a/15 s 3. glavom naslova »Mjere za zaštitu osobnih prava i dobrobiti djeteta u nadležnosti suda« (članci 149. – 177.) nije moguće utvrditi koje su to osobe, a osobito ne koji bi se to posebni propisi na njih odnosili.
60.1. S obzirom na značaj odredbe kojom se određuje krug osoba kojima se može povjeriti svakodnevna skrb o djetetu s jedne strane, te dvojbe i potencijalne sukobe u vezi s pitanjem tko je nositelj tog prava, tj. kojim zakonom je to propisano s druge strane, Ustavni sud smatra da je osporena odredba protivna načelu pravne sigurnosti i vladavine prava (članak 3. Ustava).
7. Članak 171. točka 5. ObiZ-a/15
61. Budući da su članci 170. i 171. ObiZ-a/15 sadržajno povezani, na ovom mjestu citirat će se i članak 170. ObiZ-a/15, koji glasi:
»e) Lišenje prava na roditeljsku skrb
Opća pretpostavka za određivanje mjere
Članak 170.
Sud će roditelja lišiti prava na roditeljsku skrb u izvanparničnom postupku kad utvrdi da roditelj zloupotrebljava ili grubo krši roditeljsku odgovornost, dužnost i prava.«
61.1. Članak 171. ObiZ-a/15 glasi:
»Posebne pretpostavke za određivanje mjere
Članak 171.
Osim u slučaju iz članka 170. ovoga Zakona, sud u izvanparničnom postupku roditelja može lišiti prava na roditeljsku skrb:
1. ako je napustio dijete
2. ako je dijete izloženo nasilju među odraslim članovima obitelji
3. ako na temelju izvješća centra za socijalnu skrb proizlazi da roditelj ne poštuje mjere, odluke i upute koje je radi zaštite prava i dobrobiti djeteta prethodno donio centar za socijalnu skrb ili sud
4. ako na temelju izvješća i procjene centra za socijalnu skrb proizlazi da bi povratak djeteta u obitelj nakon provedene mjere za zaštitu prava i dobrobiti djeteta predstavljao ozbiljnu opasnost za djetetov život, zdravlje i razvoj
5. na temelju pravomoćne presude kojom je roditelj osuđen za neko od sljedećih kaznenih djela počinjenih na štetu svog djeteta:
– kaznenih djela protiv spolne slobode i spolnog ćudoređa (glava XIV.), kaznenih djela protiv braka, obitelji i mladeži (glava XVI.), osim kaznenih djela: povrede dužnosti uzdržavanja iz članka 209., oduzimanja djeteta ili maloljetne osobe iz članka 210., promjene obiteljskog stanja iz članka 211. Kaznenog zakona (‘Narodne novine’, br. 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06., 110/07., 152/08., 57/11. i 77/11.)
– kaznenih djela protiv života i tijela (glava X.), kaznenih djela spolnog zlostavljanja i iskorištavanja djeteta (glava XVII.), kaznenih djela protiv braka, obitelji i djece (glava XVIII.), osim kaznenih djela: dvobračnosti iz članka 167., omogućavanja sklapanja nedozvoljenog braka iz članka 168., omogućavanja izvanbračnog života s djetetom iz članka 170., povrede dužnosti i uzdržavanja iz članka 172., promjene obiteljskog stanja iz članka 175. i povrede privatnosti djeteta iz članka 178. Kaznenog zakona (‘Narodne novine’, br. 125/11., 144/12. i 56/15.) ili
6. ako su mentalne sposobnosti roditelja u tolikoj mjeri ograničene da nije trajno u stanju ostvarivati niti jedan sadržaj roditeljske skrbi, pri čemu je ugrožena dobrobit djeteta.«
7.1. Prigovori predlagatelja
Predlagateljice Bojić i dr.
62. Predlagateljice (kao i ostali predlagatelji koji ističu prigovor vezan uz ovu odredbu ObiZ-a/15) osporavaju članak 171., dovodeći ga u vezu s člankom 170. ObiZ-a/15. Osporavaju točke 2. i 5. navedenog članka 171. ObiZ-a/15. Točka 2. citirana je u obrazloženju rješenja, u kojem je navedena i ocjena Ustavnog suda o razlozima zbog kojih tu točku ne smatra nesuglasnom s Ustavom.
62.1. U odnosu na točku 5. članka 171. ObiZ-a/15 predlagateljice ističu:
»Odredbom čl. 171. st. 1. točka 5. kao jedan od razloga pod kojim se roditelj može lišiti prava na roditeljsku skrb navedena je pravomoćna presuda kojom je roditelj osuđen za neko od kaznenih djela koja su taksativno navedena u odredbi točke 5. Veoma je neoprezno pozivanje na konkretne članke Kaznenog zakona, koji se može prije ili kasnije promijeniti. Smatramo kako bi bio primjereniji izričaj ne navođenje numeričkog broja članka.
Međutim, sasvim je nejasno zašto se izuzimaju djela: oduzimanje djeteta, povreda dužnosti uzdržavanja, omogućavanje izvanbračnog života s djetetom ili povreda privatnosti djeteta. Sasvim je moguće, a nažalost i ne tako rijetko, da upravo jedan roditelj oduzima dijete drugome, a u tom slučaju je to kvalificirano kazneno djelo. Navedeno isključenje znači da se roditelja poziva na samopomoč u smislu ako se takav čin i poduzme, obiteljskopravna sankcija neće uslijediti.
Točkom 5. stavka 1. članka 171. zakonodavac iz potpuno nerazumljivih razloga izdvaja kao razloge mogućeg lišenja prava na roditeljsku skrb roditelje koji su počinili cijeli niz najtežih kaznenih djela na štetu djece. Za isto ne postoji nikakvo obrazloženje, te se iz ovakvog zakonodavnog rješenja ne vidi u čemu zakonodavac postupa osobito u interesu djece i primjenjuje načelo najboljeg interesa djeteta, pa se radi o povredama čl. 3. Konvencije o pravima djeteta, čl. 3., 62. i 35. Ustava.«
7.2. Utvrđenje Ustavnog suda
63. Ustavni sud ističe da, u načelu, katalog kaznenih djela koja mogu rezultirati uskratom pojedinih prava njezinim adresatima nije samo po sebi ustavnosudsko pitanje. U osporenoj odredbi ObiZ-a/15 zakonodavac se opredijelio za pristup da je iz kaznenih djela iskazanih po pojedinim glavama Kaznenog zakona isključio pojedina kaznena djela. Pri tome, iz obrazloženja konačnog prijedloga ObiZ-a/15, nisu razvidni razlozi za takvo postupanje. Drugim riječima, nije ponudio objektivne i racionalne razloge zbog kojih smatra da upravo ta kaznena djela, iako nedvojbeno spadaju u te glave Kaznenog zakona pa po naravi stvari i ulaze u doseg djela koja ugrožavaju prava djeteta, nisu djela zbog kojih se roditelj, ovisno o okolnostima konkretnog slučaja, može lišiti prava na roditeljsku skrb.
Stoga, u nedostatku bilo kakvog obrazloženja zakonodavca, u konkretnom slučaju otvara se pitanje opravdanosti isključivanja određenih kaznenih djela iz kataloga kaznenih djela koja jesu obuhvaćena tom odredbom ObiZ-a/15, a koja po s[Truncated]